A reforma tributária[1] tem sido um tema muito presente e polêmico na agenda política e na mídia brasileira nos últimos anos.
Parece ser consenso por parte do governo e também do setor privado que o sistema tributário nacional necessita de modificações substanciais.
Mas todo o consenso, infelizmente, acaba aí, pois os objetivos a serem alcançados são, de certo modo, conflitantes ou incompatíveis, pois cada “grupo de pressão” tem concepções distintas acerca do modelo ideal a ser implementado.
De fato, tem havido fortes divergências de opiniões dentro do próprio governo, o que, indubitavelmente, só acarreta maior morosidade e falta de credibilidade ao processo de reforma no país.
Conforme dizia humorista inglês Muggeridge que há duas coisas de difícil implementação: as promessas de campanha política e as ideias sobre as quais todo o mundo está de acordo.
E a reforma fiscal[2] de que tanto se cogita, participa fielmente destas qualidades.
Bom frisar o significado de reforma fiscal que é aquela que visa atender as expectativas da justiça social, de forma que harmonize a demanda dos setores produtivos com o interesse público.
Trata-se de uma reforma que tem em mente a finalidade pela qual existe o direito tributário e quais os objetivos que o Estado pretenda atingir exatamente através pelo exercício da tributação.
Enfim, fundamenta-se a ideia de reforma tributária como sendo aquela voltada a transmitir maior eficiência ao sistema tributário, seja pelo ponto de vista da Administração Pública, seja da perspectiva dos contribuintes.
E, a academia visa promover a identificação do debate sobre esses objetivos tanto do direito tributário como do direito financeiro promovendo a melhor sintonização do sistema com o atual desempenho dos setores econômicos no PIB nacional e com uma política eficiente que compatibilize a estrutura federativa vigente com o desenvolvimento regional e socioeconômico.
A academia visa ainda promover, à duras penas, a análise crítica do atual do sistema tributário e propor a redução da carga tributária, mas não apenas na perspectiva do direito tributário, mas, sobretudo, discutir os problemas do contínuo aumento das despesas públicas e de meios que possam efetivamente conter essa tendência.
Enfim, a academia procura definir claramente uma política fiscal que possa conferir maior eficácia ao Plano Plurianual e demais leis orçamentárias e, ainda, instituir instrumentos de efetiva transparência das contas públicas.
A incompatibilidade lógica dos objetivos propostos quando considerados conjuntamente; isto é, se cada objetivo fosse expresso por meio de uma equação matemática, o sistema de equações daí resultante não galgaria uma solução única.
Por exemplo, não há como realizar a transição da origem para o destino no ICMS sem incorrer em perdas individuais para alguns Estados, o que altera fatalmente a partilha horizontal de receitas.
De modo a compensar essas perdas seria necessário, então, buscar recursos da União, o que levaria à modificação da partilha vertical de receitas.
Assim, contrariamente ao que pretendiam algumas propostas de reformas, o objetivo de obtenção do princípio do destino é incompatível com as premissas de manutenção do nível de carga tributária global e da partilha horizontal e vertical de recursos.
A partir da impossibilidade técnica, então surgem conflitos a serem administrados, ou melhor, negociados politicamente: ou os estados produtores admitem alguma perda em suas receitas, ou a União admite um maior repasse de recursos aos governos estaduais e municipais, ou ainda, os contribuintes admitem e amargam um aumento de carga tributária.
Também existem os conflitos advindos de concepções distintas do próprio modelo a ser implementado. Por exemplo, a solução de adoção de uma IVA[3] – Imposto sobre o Valor Agregado[4] centralizado, embora seja, a mais apoiada por especialistas tributários e pelo setor privado, não é admitida pelos governos estaduais e municipais.
A continuidade de coexistência de dois IVA – o IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) federal e o ICMS estadual – ou a opção por IVA compartilhado, embora seja a solução que resolva os conflitos federativos brasileiros, não simplifica o sistema atual conforme demandado pelos contribuintes.
Em resumo, reformar a tributação em um país federativo, onde o principal imposto da economia está sob a competência subnacional e parte significativa das receitas é arrecada cumulativamente, tem se mostrado uma tarefa muito difícil.
São várias as questões a ser enfrentadas, incluindo a guerra fiscal, a autonomia dos governos estaduais e municipais e, ainda a incidência em cascata das contribuições sociais sobre o faturamento (PIS/PASEP e COFINS) e a manutenção do nível de receitas arrecadadas de modo a cumprir as exigências do ajuste fiscal[5].
E, além disso, além de resolver todos os desafios, a reforma tributária só teria sentido caso o novo sistema atendesse aos princípios básicos de simplicidade, neutralidade e inserção internacional, assegurando maior eficiência, competitividade[6] e harmonização (coesão[7]) à economia brasileira.
Portanto, a reforma tributária tem se configurando como um assunto econômico e politicamente complexo e, por isso, tem sido consistentemente adiada.
É patente o crescente inconformismo generalizado com a falta de resolução desse impasse, já que a reforma tem sido apontada como questão prioritária para a economia nacional.
Contudo, é preciso destacar que em meio a esse longo e conflituoso debate, poucos têm buscado uma compreensão mais técnica e isenta acerca do tema. E a academia se ressente disto.
De modo geral, todas as sociedades, democráticas ou não têm questionado seu modelo tributário, independentemente do seu grau de desenvolvimento econômico, do nível de carga tributária por ela suportada e da quantidade ou qualidade dos bens e serviços públicos colocados à disposição[8].
É notável que assim seja prevaleça que os impostos possam ser definidos como a transferência de parte do esforço produtivo dos indivíduos de uma determinada sociedade para o Estado.
E, normalmente, pela própria natureza compulsória dessa transferência que significa grosso modo, abrir mão do individual em prol do coletivo, o comportamento dos agentes econômicos é mesmo de contestação e rompimento do status quo vigente em nome de um novo modelo tributário.
Os impostos representam justamente a base do pacto social que determina a própria existência e funcionamento do Estado. Porque os homens decidiram se organizar socialmente e perceberam que algumas atividades deveriam ser feitas em nome do grupo, fossem estas administrativas, religiosas, culturais ou de qualquer outra natureza.
E, então para financiá-las, nada mais justo do que haver a contribuição de todos que, de alguma forma, se beneficiariam dessas atividades.
Surgiu desta forma, o que se convencionou a chamar de Sistema Tributário Nacional[9] que é entendido como conjunto de regras ou leis que determinam quem deve pagar os tributos e em qual quantidade deve fazê-lo.
É certamente a justiça que irá legitimar uma recorrente demanda por reformar o sistema tributário, não importa qual seja este.
Há, basicamente, três razões que podem explicar habilmente a ânsia pela reforma tributária: a falta de legitimidade do sistema tributário, a desestabilização do equilíbrio de forças que sustentam o “pacto tributário” ou pacto social e a necessidade de adaptação à dinâmica economia vigente[10].
A primeira razão decorre do fato de que nem sempre o processo de estabelecimento do sistema tributário é realizado pelo consenso de cidadãos e que se propuseram a transferir seu esforço produtivo por um Estado que poderia ser considerado democrático.
Eis o motivo de várias revoltas que levaram às reformas tributárias em diversos momentos históricos diferentes e que pode ser sintetizado na célebre frase: “No taxation without representation” [11].
A reforma tributária torna-se indispensável para recompor os sistemas e conformá-los ao pensamento contemporâneo de Estado mais enxuto, não tão guloso e voraz e menos intervencionista.
O grande desafio que o país tem é de estruturar seus poderes (executivo, legislativo e judiciário) de maneira a enfrentar e harmonizar os interesses conflitantes que envolvem o adequar toda a estrutura de arrecadação e sua destinação orçamentária, com a aplicação justa, visando o social, mas garantindo também o crescimento econômico ao lado da manutenção das garantias dos direitos individuais previstas na Constituição Federal vigente.
E o papel da academia além de evidenciar impasses e paradoxos é trazer a multidisciplinar resposta, com base na ciência econômica, na ciência da Administração, da Contabilidade e na ciência jurídica.
Precisamos eliminar a guerra fiscal, pois é sabidamente maléfica para o Estado brasileiro e para haver uma política econômica desenvolmentista. Há muitas décadas é que somos e ainda permanecemos como o país em desenvolvimento, outrora, denominado de subdesenvolvido.
Além dos princípios norteadores fundamentais para a reforma tributária: tais como competitividade, coesão autonomia[12], responsabilidade e estabilidade, há de se ressaltar a extrema relevância também dos princípios éticos e morais que devem conduzir as autoridades delegadas pelo povo brasileiro para que através de instrumentos democráticos de pressão popular possam realmente produzir as melhorias que se fazem indispensáveis: provendo melhor distribuição de renda, ainda enfocando o aspecto social, para enfim, termos uma sociedade mais justa, igualitária e produtiva.
[1] Algumas das vantagens de uma reforma tributária incluem:
*Simplificar e desburocratizar o sistema tributário: reduz o número de tributos e o custo de cumprimento das obrigações tributárias acessórias pelas empresas.
*Aumentar a formalidade, distribuindo mais igualitariamente a carga tributária: os que pagam impostos passam a pagar menos e os que não cumprem suas obrigações tributárias passam a ter que contribuir.
*Eliminar distorções existentes na estrutura tributária. Por exemplo: diminui o custo dos investimentos e das exportações.
*Eliminar a “guerra fiscal”, o que resulta em aumento dos investimentos e da eficiência econômica.
*Aprimorar a política de desoneração, reduzindo o custo tributário para as empresas formais e para os consumidores, ao mesmo tempo em que amplia a competitividade da nação.
*Poder aperfeiçoar a política de desenvolvimento regional. Por exemplo: introduz mecanismos mais eficientes de desenvolvimento das regiões mais pobres.
[2] É distinto o conceito entre reforma fiscal e reforma tributária.
[3] Valor Agregado é expressão originária de finanças, do processo de Avaliação de Valor Agregado (do inglês, EVA), que mede performance. Em sua forma abrangente, designa a percepção que um stakeholder tem do serviço ou produto que lhe é apresentado. É sempre uma percepção comparativa, tendo como base o preço do bem versus os atributos (funcionais ou não) percebidos.
A noção de valor agregado traz a ideia de superação de expectativa em relação aos benefícios funcionais do bem.
Valor Agregado também se entende por valor agregado o resultado de processos e atividades adicionados a um item, produto ou serviço, que o valorizam em relação ao que ele era antes de esse processo ou atividade estar presente.
[4] No âmbito da economia, o valor agregado remete para um atributo de qualidade, consiste no aumento de valor de um determinado produto de uma empresa. O valor agregado permite medir o valor que é gerado pelo sistema produtivo de um determinado agente econômico.
[5] Aliás, são criticáveis as medidas de ajuste fiscal recém-propostas pelo governo brasileiro, pois ao invés de tirar recursos de benefícios dos trabalhadores, deveria estimular a realização de uma reforma tributária complexa. O grande mote atual do ministro da Fazenda, Joaquim Levy é o resgate da confiança no país pelo mercado. Deveríamos ter a regulamentação da tributação sobre as grandes fortunas e de heranças e não sobre os trabalhadores.
[6] Quando cogitamos em competitividade lembramos logo do Brasil inserido no comércio mundial, pensamos imediatamente no MERCOSUL e também na ALCA. Os índices de carga tributária suportada pelo produtor brasileiro, tanto na venda para mercados externos quanto na venda para nosso mercado doméstico, são inteiramente incompatíveis com nossos parceiros comerciais. E, um dos maiores problemas é os tributos cumulativos (Cofins, Pis-Pasep e CPMF), que a cada dia têm maior participação no bolo tributário, em detrimento dos tributos tradicionais de boa qualidade.
[7] O desafio da coesão é correr o risco de partir para a ativa integração brasileira na área internacional e chegar a um processo indesejável de desintegração nacional. É fundamental mantermos e avançarmos na consolidação do mercado interno brasileiro, continuando os investimentos em transportes, energia e comunicação, que, unificando o mercado brasileiro, permitiu a consolidação da indústria paulista, da agroindústria do Centro-Oeste e do Nordeste.
Neste ponto é que os conflitos entre os Estados, através da guerra fiscal para atrair indústrias modernas, pode representar problemas na consolidação e ampliação deste mercado interno. Para mantermos a federação, é fundamental uma política de desenvolvimento para atenuar as desigualdades regionais, comandadas pelo Governo Federal.
A reforma tributária tem que dar resposta ao empresário que compra uma máquina na Itália porque é mais barato do que comprar no Brasil, ou da indústria de informática de Manaus, que também compra tudo do exterior pelo mesmo motivo.
Outra questão é a fragmentação das bases tributárias, onde a produção, à venda e o consumo são tributadas simultaneamente pela União, Estados e Municípios, onde serviços e mercadorias, hoje em dia de difícil diferenciação, seguem regras distintas.
[8] Como se garantir a responsabilidade fiscal num regime de descentralização das responsabilidades na federação? O equilíbrio fiscal é uma exigência da modernidade, com as suas consequentes políticas fiscais, de contas externas e de déficit público. Teremos que ter a capacidade de conseguir o equilíbrio fiscal num contexto federativo, onde a União e vinte e tantos Estados decidem sobre o uso dos recursos públicos como captar esses recursos via tributos. Não é à toa que constantemente seguem o caminho mais fácil, que é taxar fortemente os combustíveis, as bebidas, as comunicações e a eletricidade, bens de uso universal e de fácil arrecadação tributária.
[9] O Brasil deve buscar um modelo tributário que assegure a sustentação do Estado e que priorize os Direitos Humanos, Econômicos, Sociais, Culturais e Ambientais (DHESCAs). A reforma tributária deveria começar pela reafirmação de diversos princípios tributários já estabelecidos na Constituição brasileira e que nos últimos anos não vêm sendo observados. O pilar do sistema tributário deve ser o Imposto de Renda, pois é o mais importante dos impostos diretos, capaz de garantir o caráter pessoal e a graduação de acordo com a capacidade econômica do contribuinte, além da expansão da tributação sobre o patrimônio. O sistema tributário não pode conceder tratamento privilegiado à renda dos capitalistas, de forma que todos os rendimentos de pessoa física devam ser feitos obrigatoriamente na tabela progressiva do IR que deveria ser ampliada em números de faixas e alíquotas.
A política tributária há de ser, antes de tudo, um instrumento de distribuição de renda e indutora do desenvolvimento econômico e social do país.
[10] Um dos traços do cenário atual do mundo desenvolvido é a interdependência dos sistemas econômicos e a globalização de suas atividades, obrigando os governos a promoverem crescente integração entre regimes monetários, tributários e cambiais. Do ponto de vista estritamente tributário, isso vem conduzindo a um processo de harmonização intrablocos de comércio. No que se referem ao Brasil, os ensinamentos são de dupla natureza.
Primeiro recomendam a aproximação aos padrões tributários do mundo desenvolvido, notadamente os europeus, negando a possibilidade de criação de sistemas tributários aberrantes, como, por exemplo, o que se inspira na adoção de um imposto único ou o crescente uso de impostos em cascata, tendo por base o faturamento.
Segundo, do ponto de vista da integração latino-americana, reforçam a necessidade de a harmonização tributária entre os países da área, seguir o padrão europeu.
Países como o Brasil, caracterizados atualmente pela baixa governabilidade e pelo enorme questionamento em matéria tributária, terão de recuperar seu poder coercitivo como pré- condição para intensificar a integração e globalização de suas economias, uma vez que essa integração supõe a capacidade ampliada dos governos na defesa de seus interesses e poderes.
[11] É um slogan da época de 1750 a 1760 que resumira uma queixa principal dos colonos norte-americanos nas treze colônias, e que fora uma das principais causas da Revolução Americana. Em resumo, muitos daqueles que nas colônias acreditavam que, como eles não estavam diretamente representados no distante e elegante Parlamento britânico, qualquer lei que passasse a afetar os colonos tal como a Lei do Açúcar e do Stamp Act, eram ilegais sob a ótica da Declaração de Direitos de 1689, e era uma negação dos seus direitos como os ingleses.
Quem primeiro utilizou a frase fora o pastor Jonathan Mayhew num sermão em 1750. A frase revive um sentimento central para a causa da Guerra Civil inglesa na sequencia da recusa do deputado John Hampden pagar o imposto. Tal frase apareceu pela primeira vez em versão impressa em fevereiro de 1768 na “Revista Londres”, na página 69, no “O Discurso do Senhor Camden no Declaratório Bill da soberania da Grã-Bretanha sobre as colônias”.
[12] De todos os lados há um clamor pela harmonização fiscal. Não é preciso que tudo seja igual, mas é preciso haver convergência de princípios e objetivos. Harmonização fiscal implica em rever os princípios da autonomia federativa, em colocar os Estados e à União para discutir as vinte e sete legislações estaduais de ICMS diferentes. Em discutir os fundos de participação e outras transferências da União, que têm enorme responsabilidade na criação de municípios insustentáveis economicamente.
