A observância pela administração pública dos princípios da prevenção e da precaução
25/07/2010 21:10
* Carlos Roberto Galvão Barros
1. Introdução
O presente artigo visa mostrar, de forma bastante resumida, como a Administração Pública deve se comportar em matéria de proteção ao meio ambiente no que tange à observância e a aplicação adequada dos princípios da prevenção e da precaução.
Assim é que, preliminarmente, far-se-á um estudo sobre a importância da Administração Pública para o meio ambiente, visando demonstrar que os gestores devem adotar um comportamento responsável para a sua proteção. Logo a seguir, serão demonstrados os princípios da prevenção e da precaução e, por último, as suas implicações práticas no âmbito das atividades administrativas.
2. A importância da Administração Pública para o meio ambiente
São vários os motivos que impõem que, em um Estado Democrático de Direito, a Administração Pública estatal seja a primeira a ter um comportamento de total respeito ao meio ambiente.
Em primeiro lugar, todas as atividades administrativas têm, de uma forma ou de outra, ligações com o meio ambiente, de forma que uma pequena lesão consubstanciada por um órgão administrativo, quando vista sob o aspecto global pode implicar graves lesões ambientais. É o caso, por exemplo, do desperdício de água, de energia e de materiais de expediente como o papel.
Em segundo lugar, sob o aspecto econômico, a lesão aos bens ambientais pode implicar violações a própria ordem econômica como um todo e, sobre esse aspecto, qualquer exploração predatória pode ter efeitos nocivos sobre as finanças estatais.
Sob o ângulo econômico, portanto, o Estado pode, posteriormente, ter de gastar muito mais, seja para recuperar a degradação ao meio ambiente; seja, em conseqüência, de prejuízos à própria economia em sentido global.
Uma terceira justificativa tem a ver com o aspecto político da degradação ambiental feita pela própria Administração Pública.
Com efeito, não se compreende que, em um Estado Democrático de Direito, que proclama como um de seus valores fundamentais a dignidade da pessoa humana, seja a Administração Pública um de seus responsáveis pelas violações ambientais, máxime quando a sua própria Constituição preceitua que o meio ambiente ecologicamente equilibrado é essencial à qualidade de vida das pessoas, como ocorre com a Constituição brasileira (art. 225, caput, da Constituição brasileira).
Vale ressaltar, nesse ponto, que ambas as Constituições impõem uma série de tarefas ao Estado no sentido da prevenção, garantia e promoção de um meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, § 1º, e incisos da Constituição brasileira). Sobre esse aspecto, JOSÉ AFONSO DA SILVA afirma que a proteção do meio ambiente é uma projeção do próprio direito à vida, pois neste há de incluir-se a manutenção das condições ambientais que são suportes da própria vida. [3]
3. Os princípios da prevenção e da precaução
O princípio da prevenção encontra-se previsto expressamente no artigo 225, § 1º, inciso IV, da Constituição brasileira, que exige, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental. [5]
Aplica-se esse princípio quando o perigo é certo e quando se têm elementos seguros para afirmar que uma determinada atividade é efetivamente perigosa. [6] Centra-se na idéia de que os objetivos do Direito ambiental são essencialmente preventivos porquanto, apesar da imposição de sanções puder evitar futuros danos, ificilmente compensará os prejuízos que foram causados ao meio ambiente, que muitas vezes são irreparáveis.[7]
Já o princípio da precaução é utilizado quando a decisão a ser tomada não dispõe de informações científicas suficientes e há indicações de que possivelmente irão ocorrer efeitos sobre o ambiente. Nesse sentido, a precaução implica cuidados antecipados com elementos desconhecidos. [8] Assenta-se, portanto, na idéia de antecipação da ocorrência de danos que determinada atividade pode gerar ao meio ambiente.
Nesse sentido, pode-se asseverar que o princípio da prevenção encontra-se previsto no artigo 225, §1º, inciso VII, da Constituição brasileira, que impõe ao Poder Público a tarefa de “proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies e submetam os animais à crueldade”.
Vale ressaltar que ambos os princípios fundamentam-se na idéia de risco. A diferença entre ambos reside no fato de que na prevenção os riscos são certos ou conhecidos cientificamente, ao passo que na precaução os riscos são ainda desconhecidos. [9]
Reconhecem, portanto, que nas modernas sociedades tecnológicas o perigo espreita a cada esquina e que, à medida que a ação do homem se estende a outros domínios (como, por exemplo, a energia nuclear ou a engenharia genética), esses perigos vão tomando uma magnitude assustadora.[10]
A “sociedade de risco”[11] atual demanda, no mínimo, esforços da Administração Pública, como uma das principais responsáveis pela preservação ambiental (tendo em vista o amplo rol de tarefas constitucionais impostas ao Estado no artigo 225 da Constituição), no sentido de tentar prever possíveis efeitos de suas ações para “não” degradar o meio ambiente, de forma excessiva ou injustificada.
Assim é que, nos casos concretos, deve sempre ter presente a idéia de risco ambiental a fim de, com base nessa concepção, envidar todos os esforços para evitar as lesões ao meio ambiente.
4. As implicações práticas
Como conseqüência dessa concepção preventiva ou acautelatória, tem-se as seguintes implicações práticas no âmbito da Administração Pública:
1) a Administração Pública deve se antecipar à ocorrência de danos e, no momento mesmo, da percepção que existem riscos ao meio ambiente, tomar as medidas cabíveis;
2) deve considerar a variável ambiental, de acordo com a concepção de risco, em todas as decisões e, principalmente, em matéria de políticas públicas;
3) deve haver uma inversão do ônus da prova, no sentido de que, perante o Poder Judiciário e os tribunais de contas, é a Administração Pública quem tem de provar que não degradou, excessiva ou injustificadamente, o meio ambiente.
4.1. Antecipação da ocorrência de danos
Em relação à primeira conseqüência, tem-se que, ante a ameaça de danos sérios ao ambiente, ainda que não existam provas científicas que estabeleçam um nexo causal entre uma atividade e seus efeitos, devem ser tomadas todas as medidas necessárias para impedir a sua ocorrência.
O princípio da precaução impõe, destarte, que se reduza o grau de prova exigível para que uma determinada atuação seja considerada como legítima.[12]
Nesse sentido, vislumbrando o risco em determinada atividade administrativa, deve o gestor público imediatamente suspender a execução dessa atividade até que todas as medidas de proteção ao meio ambiente sejam adotadas.
É claro que deve existir sempre uma ponderação com outros bens e valores constitucionais através do uso adequado do princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade.
Assim, a depender do caso, se o risco de dano a vida, a saúde ou a dignidade dos seres humanos for igual ou maior, não se pode, a priori (ou seja, numa concepção apriorística absoluta pela prevalência da proteção ambiental), suspender a atividade administrativa sem a consideração de outras variáveis existentes no caso concreto.
O que se busca, porém, com essa implicação prática dos princípios da prevenção e da precaução, é que os administradores públicos não pratiquem atos impensados ou sem previsibilidade, sem qualquer consideração ao risco ambiental que possa advir.
4.2. Consideração da variável do risco
Com relação à segunda conseqüência, cabe à Administração Pública, em primeiro lugar, sopesar os argumentos a favor e contra determinada decisão administrativa ou política pública, levando-se em consideração a variável do risco de dano ao meio ambiente.
Isto porque é preferível que determinada obra não seja realizada do que ser feita com lesão ao meio ambiente. No primeiro caso, eventual dano geralmente é reversível; já no segundo, a lesão quase sempre é irreversível e de maior magnitude para as próprias pessoas.
Assim, eventuais conflitos entre interesses econômicos e ambientais devem ser resolvidos a favor do meio ambiente segundo o princípio in dubio pro ambiente ou in dúbio contra projectum,[13] salvo evidentemente nas hipóteses excepcionais em que a vida ou dignidade dos seres humanos estejam também a correr sério risco de dano.
Estas hipóteses estariam consubstanciadas, por exemplo, no caso de se suspender a construção de uma barragem ou de um açude, por ausência de estudo de impacto ambiental, quando a população precise urgentemente de água sob pena de grave lesão à vida ou à saúde pública.
Em casos dessa espécie, é óbvio, que tendo o dever de agir, pode o administrador sopesar os bens e valores existentes e evitar a suspensão da execução da obra. Não haveria aqui, portanto, obviamente, a aplicação do princípio in dubio pro ambiente, mas sim do princípio in dubio pro dignitatis.
4.3. Ônus da prova do agente público
Por último, no que tange à terceira conseqüência, tem o administrador público o dever de provar cabalmente, perante o Judiciário e os tribunais de contas, que sua atuação não apresenta riscos ao meio ambiente [14] ou que o risco, sopesando-se os argumentos favoráveis e contrários, pode ser considerado mínimo.
Para ALEXANDRA ARAGÃO, o princípio da precaução funciona como uma espécie de princípio “in dubio pro ambiente”, de forma que, na dúvida sobre o perigo de uma determinada atividade, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor, ou seja, “o ônus da prova da inocuidade de uma acção em relação ao ambiente é transferido do Estado ou do principal poluído para o potencial poluidor”.[15]
Isso implica dizer que, caso não haja prova suficiente a demonstrar a ausência – ou ausência mínima - da ocorrência de risco, encontram-se os tribunais judiciários e as cortes de contas legitimamente autorizados a suspender o ato da Administração ou determinar que esta tome todas as providências necessárias para reduzi-lo. Na hipótese de o dano já ter se concretizado, obviamente, podem os tribunais e as cortes de contas aplicar as sanções previstas em lei.
Também nessa hipótese, não pode o gestor, nem o Judiciário e os tribunais de contas em suas atribuições de controle, se escusar de fazer uma ponderação de bens e valores através da aplicação adequada do princípio da razoabilidade.
Assim que, evidentemente, nas hipóteses em que outros valores ponderáveis, como a vida, a saúde e a dignidade da pessoa humana, estejam a incidir, demandando uma atuação do gestor público, não se pode exigir a prova da ausência ou quase ausência do risco ambiental.
Pode-se asseverar até que, nessas últimas hipóteses, a inversão do ônus da prova, a depender do caso concreto, atuaria em prol da vida, da saúde e da dignidade dos seres humanos e não do meio ambiente, ou seja, nesses casos, o gestor público deve provar que sua atividade não apresenta risco de dano (ou, pelo menos, que apresenta de forma mínima) a esses outros valores constitucionais.
5. Conclusões
Por todas essas implicações, portanto, têm os princípios da prevenção e da precaução um importante papel a desempenhar em relação às atividades da Administração Pública, servindo, outrossim, de parâmetro para o seu efetivo controle pelo Poder Judiciário e pelos tribunais de contas.
Os administradores da “Res” pública têm o dever de concretizar adequadamente todas as tarefas de proteção ao meio ambiente impostas ao Estado pela Constituição brasileira e, para isso, devem considerar todas as implicações práticas dos princípios da prevenção e da precaução, porquanto, “o bom-senso determina que, em vez de contabilizar danos e tentar repará-los, se tente sobretudo antecipar e evitar a ocorrência de danos, por algumas vezes bastante evidentes que vão desde a justiça ambiental à simples racionalidade econômica, passando pela justiça intertemporal”.[16]
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NOTAS
[1] ARAÚJO, Marcus Valério de. Auditoria Ambiental: emergente forma de controle do patrimônio público. In: BRASIL. Tribunal de Contas da União. Prêmio Serzedello Corrêa 1996: monografias vencedoras. Brasília: Instituto Serzedello Corrêa, 1997, p. 94-95.
[2] GOMES, Fernando Cleber de Araújo. O Tribunal de Contas e a Defesa do Patrimônio Ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 136.
[3] SILVA, José Afonso. Direito Constitucional Ambiental. 3ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000, p. 58-67.
[4] Idem, p. 58-67.
[5] MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 766.
[6] Idem, p. 767.
[7] MARTIN MATEO, Ramón. Derecho Ambiental. Madrid: Instituto de Estudios de Administración, 1977, p. 85.
[8] Idem, p. 767.
[9] MARCHESAN, Ana Maria Moreira e outros. Direito Ambiental. 2ª ed. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2005, p. 30.
[10] ANTUNES, Tiago. O Ambiente entre o Direito e a Técnica. Lisboa: AAFDL, 2003, p. 9.
[11] Expressão usada por Ulrich Beck para caracterizar o mundo em que vivemos e os perigos resultantes dos avanços tecnológicos. Cfr. BECK, Ulrich. La Sociedade del Riesgo. Hacia una nueva modernidad. Trad. Jorge Navarro e outros. Barcelona: Editorial Paidós, 1998.
[12] MARTINS, Ana Gouveia e Freitas. O Princípio da Precaução no Direito do Ambiente. Lisboa: AAFDL, 2002, p.54.
[13] Idem, p. 55.
[14] Idem, p. 54.
[15] ARAGÃO, Alexandra. Direito Constitucional do Ambiente da União Européia. In: CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (Organizadores). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 62.
[16] Idem, p. 64.
REFERÊNCIA BIOGRÁFICA
CARLOS ROBERTO GALVÃO BARROS: Procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do Estado
do Rio Grande do Norte. Especialista em Direitos Difusos e Coletivos pela FESMPRN/UNP. Mestre em Direito Constitucional pela UFRN. Professor de Direito Constitucional e Processo Constitucional da UNP e da FAL.
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