Repercussão Geral: análise crítica

Revista Prolegis 22 de março de 2009 Roberto de Assis Matos 0

Roberto de Assis Matos

Na evolução do Estado até o atual Estado Democrático de Direito, tem sido o Supremo Tribunal Federal o órgão máximo do Poder Judiciário, com a função precípua de uniformizar a interpretação da legislação federal e das Constituições da República Federativa do Brasil. Para tanto, no decorrer de sua história, vinha analisando recursos sobre temas que, de alguma forma, conflitavam com o ordenamento jurídico federal e com as Constituições Federais.

O modelo idealizado para a nossa Corte Suprema, baseado no direito alienígena, com o tempo, mostrou-se insuficiente para atender com celeridade e eficiência os reclamos da sociedade acerca das interpretações arbitrárias e desconformes às leis federais e Cartas Magnas, o que culminou com a criação de um segundo órgão de cúpula no Poder Judiciário para que a função jurisdicional, cindida pela competência, pudesse ser mais célere e efetivamente prestada.

Não bastou. O ordenamento jurídico brasileiro, por conta de seu sistema federativo, atribui competência legislativa não só à União, mas, diversamente do que ocorre no sistema importado do direito alienígena, também aos Estados da Federação e aos Municípios, que detêm maior autonomia, o que significa dizer que, no Brasil, há um número excessivamente maior de atos e leis constantemente submetidos à exegese constitucional.

Algo deveria ser feito, uma vez que apenas onze hermeneutas de cúpula jamais conseguiriam oferecer uma prestação jurisdicional adequada. Passou-se, então, a criar mecanismos para dificultar ou restringir o acesso ao Supremo Tribunal Federal, sendo os mais recentes a súmula vinculante, a repercussão geral e seleção de recursos representativos de idênticas controvérsias, os dois últimos disciplinados pela Lei nº 11.418/2006.

Desde a denominada Reforma do Poder Judiciário, marcada pela Emenda Constitucional nº 45/2004, com a introdução do parágrafo 3º ao artigo 102 da Constituição Federal de 1988, aguardava-se a regulamentação, pela legislação infraconstitucional, daquilo que seria a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, lacuna esta preenchida pela citada Lei.

Com a entrada em vigor da Lei 11.418/06, surgem novos filtros para a admissão do Recurso Extraordinário, com o objetivo de reduzir o acesso ao STF.

Em apertada síntese, dispõe a Lei regulamentadora que alguns recursos, em que pesem discutirem questões constitucionais, se não mostrarem que extrapolam os interesses das partes em conflito, não serão conhecidos por não terem passado pelo novo filtro denominado repercussão geral.

Para regulamentar o dispositivo constitucional, a lei nº 11.418/06 acrescentou ao Código de Processo Civil o art. 543-A.

Passemos à sua análise.

O caput do citado dispositivo deixa claro que a repercussão geral é requisito específico de admissibilidade do RE, quando afirma que o STF não conhecerá do recurso extraordinário quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral.

O parágrafo 1º, embora muitos afirmem tratar do conceito do que seja repercussão geral, a meu ver não a define, apenas afirma sua existência se houver demonstração de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassarem os interesses subjetivos da causa.

Conceito é definição e dizer que determinada matéria tem repercussão geral é dizer que a matéria ecoa ao longe, para fora dos limites do ambiente em que fora produzida. O problema de se atestar sua existência está em delimitar o que seja relevância econômica, política, social ou jurídica, estes sim conceitos eminentemente subjetivos. Parafraseando a inteligente e inesquecível colocação do Professor Alexandre Câmara acerca de ser o prequestionamento o “monstro” de Harry Potter, temos agora a repercussão geral como um outro “mostro do armário”, tal como aqueles do filme infantil Monstros S/A.

A existência da repercussão geral, dada a sua prejudicialidade, por uma questão de forma, deverá ser demonstrada em preliminar do RE, sendo o exame de sua admissibilidade exclusivo do STF, a teor do que dispõe o parágrafo 2º. Trata-se de regularidade formal que deve ser observada pelo recorrente, sob pena de não conhecimento do recurso. De outro lado, é vedado aos tribunais inferiores o exame acerca do preenchimento deste requisito de admissibilidade, não só pelo que dispõe este parágrafo, mas, principalmente, porque a recusa na admissão do RE por inexistência de repercussão geral deve ser feita pela manifestação de 2/3 dos Ministros do STF (CF, 102, par. 3º).

O parágrafo 3º expõe situação de presunção absoluta de repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária à súmula ou jurisprudência dominante do STF.

Temos aqui hipótese objetiva de presença de repercussão geral por relevância do ponto de vista jurídico, na medida em que as matérias sumuladas ou reiteradamente decididas certamente sempre terão relevância jurídica, a despeito de, também, ser possível a existência de relevância econômica, política ou social.

Ao que parece, quem bate o martelo acerca da existência ou não de repercussão geral é o Plenário do STF, dada a necessidade do quorum qualificado (2/3 dos Ministros do STF, ou seja, oito Ministros) para a recusa da admissão do RE. Complementando a exigência constitucional, vem o parágrafo 4º, do art. 543-A, do CPC dispor que se quatro dos Ministros da Turma (composta de cinco) decidirem pela existência de repercussão geral, dispensada está a remessa do RE ao Plenário. É que havendo quatro Ministros na Turma que entendam demonstrada a repercussão geral, de nada adiantaria a remessa do RE ao Plenário, uma vez que, no máximo, haveria sete Ministros para votarem pela recusa, quorum insuficiente a teor do disposto no art. 102, par. 3º, da CF/88. Importante não confundir o exame de admissibilidade propriamente dito (existência ou não de repercussão geral) com a mera verificação da obediência à regularidade formal da peça recursal (existência de preliminar de repercussão geral no RE), esta sim passível de apreciação pelo tribunal a quo, o qual poderá negar seguimento ao RE se constatada a omissão.

A decisão do Plenário do STF acerca da inadmissibilidade do RE por inexistência de repercussão geral tem eficácia vinculante, haja vista que valerá para outros recursos que disponham sobre matéria idêntica, os quais serão liminarmente indeferidos. Esta é a mensagem do parágrafo 5º. Ocorre que, ao dar eficácia vinculante à decisão do Plenário que nega seguimento ao RE por inexistência de repercussão geral, o legislador infraconstitucional retirou a exclusividade que a CF atribuiu ao Plenário do STF para recusar admissibilidade a RE por inexistência de repercussão geral, uma vez que permitiu ao relator indeferi-la liminarmente, em decisão monocrática.

O art. 543-A, parágrafo 6º, do CPC, possibilita a manifestação de terceiros que supostamente seriam afetados pela inadmissão do RE por inexistência de repercussão geral, antes de sua análise pelo STF. Embora haja vozes equiparando estes terceiros à figura do amicus curiae, parece-me que para as hipóteses de análise da repercussão geral seria necessário demonstrar um interesse direto na admissão do RE, exigência desnecessária para o amicus curiae, cuja participação objetiva dar maior legitimidade às decisões. A meu ver, na repercussão geral, o terceiro interveniente objetiva sempre influenciar positivamente na análise da admissibilidade, ao passo que a figura do amigo da corte tende a contribuir com maior imparcialidade, mais amplamente, já que a capacidade de colaboração, técnica ou não, extrapola o âmbito econômico, político, social e jurídico.

Por derradeiro, dispõe o parágrafo 7º que o resumo da decisão sobre a repercussão geral deverá constar da ata a ser publicada no Diário Oficial, que valerá como acórdão. Homenagem ao princípio da publicidade.

Exigência importante para dar conhecimento acerca do entendimento supremo a respeito de quais matérias estão repercutindo extra partes.

Ainda com o fito de desafogar a Corte Suprema, a Lei 11.418/2006 foi além ao acrescentar o art. 543-B ao Código de Processo Civil para disciplinar acerca dos recursos repetitivos que deverão ser submetidos à análise da repercussão geral.

Dispõe este dispositivo que, havendo recursos repetitivos, ou seja, multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, deverão os tribunais inferiores selecionar algum ou alguns representativos do litígio e encaminhá-los ao STF, sobrestando-se os demais até que o Tribunal se pronuncie a respeito.

Esta nova técnica restritiva assemelha-se às disposições dos artigos 285-A e 557, ambos do CPC, porém, no caso em análise, os tribunais recorridos deverão selecionar “processos-referência” para que o STF decida se a questão constitucional debatida contém ou não a repercussão geral exigida pelo art. 102, par. 3º, da CF, regulamentado pelo novel art. 543-A do CPC, de maneira que os demais recursos sobre o mesmo tema permaneçam aguardando a decisão superior na instancia a quo.

Já no STF, negado o conhecimento do RE-referência por inexistência de repercussão geral, os recursos sobrestados terão seu seguimento automaticamente inadmitidos por meio de decisão interlocutória vinculada do presidente ou vice-presidente do tribunal recorrido. Importante salientar que, ao contrário da expressa irrecorribilidade da decisão proferida pelo STF acerca da inexistência de repercussão geral, a decisão proferida pelo tribunal a quo nos recursos sobrestados é passível de agravo de instrumento (CPC 544) para demonstração da ausência da “repetitividade” para o caso.

De outro lado, caso o STF, superado o exame de admissibilidade, julgue o mérito do recurso extraordinário referência, aqueles outros que foram sobrestados não necessariamente terão o efeito automático da admissibilidade e do provimento ou improvimento. Os tribunais inferiores, turmas de uniformização e turmas recursais, de acordo com a decisão proferida pelo STF, deverão declarar prejudicados os recursos sobrestados (se confirmada a decisão recorrida) ou se retratarem (por conta da reforma). É mais ou menos o que já ocorre com a aplicação do art. 518, par. 1º, do CPC, que autoriza o juiz a não receber o recurso de apelação quando a sentença estiver em conformidade com súmula do STJ ou do STF. Note-se que não há vinculação dos órgãos inferiores com a decisão proferida pelo STF, de maneira que, ainda que o STF adote tese contrária à esposada pelo acórdão recorrido, tanto poderá haver retratação e conseqüente reforma como, também, manutenção do acórdão recorrido com determinação de remessa do RE sobrestado para análise do STF. Certamente, na hipótese de manutenção do acórdão recorrido, utilizará o STF do permissivo contido no par. 4º, do art. 543-B, do CPC, ou seja, distribuído o RE sobrestado a uma de suas turmas e sorteado o relator, fará ele o exame de admissibilidade e, ainda que admitido, cassará ou reformará, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada.

O art. 543-B, par. 4º, do CPC não deixa de ser uma variante do par. 1º-A, do art. 557, do mesmo estatuto processual, na medida em que confere ao relator (Ministro) competência para, monocraticamente, julgar o mérito de um RE. Aparentemente, o que distingue os citados dispositivos é a exigência expressa, pelo último deles, de afronta a súmula ou reiterada jurisprudência e, em sendo assim, a meu ver, a distinção deixa de existir. É que o STF, ao julgar um RE-referência, nada mais está a fazer do que expor seu entendimento, simultaneamente, a uma gama expressiva de recursos (represados) com fundamento em idêntica controvérsia, o que se equipara a reiteradas decisões acerca de matéria semelhante e, portanto, ao que se poderia chamar de “jurisprudência ficta” ou “jurisprudência em potencial” sobre aquela matéria ventilada.

No mais, dispõe a Lei que caberá ao RISTF estabelecer normas necessárias à sua execução, bem assim dispor acerca das atribuições dos Ministros, Turmas e órgãos do Tribunal.

É a emenda regimental nº 21 do STF que regulamenta o processamento do dispositivo da repercussão geral. Por derradeiro, a despeito da entrada em vigor da Lei 11.418, publicada em 19 de dezembro de 2006, após sua vacatio legis de sessenta dias, em julgamento Plenário, os Ministros do Supremo Tribunal Federal definiram que o filtro recursal da Repercussão Geral somente pode ser exigido nos Recursos Extraordinários em que o início do prazo para interposição tenha ocorrido após o dia 3 de maio de 2007, data em que foi publicada a emenda regimental nº 21 do STF, regulamentadora da questão.

CONCLUSÃO.

O legislador ordinário, ao dar eficácia plena ao preceito constitucional, estabeleceu filtros tendentes a evitar a remessa exagerada de recursos extraordinários ao STF, delimitando sua competência aos julgamentos apenas daqueles que contenham questões constitucionais com relevância econômica, social, política ou jurídica que transcendam os interesses individuais em conflito.

Almeja-se a uniformização da interpretação constitucional mediante decisões proferidas em recursos-amostragem.

Assistimos o nascimento de mais um pressuposto de admissibilidade dos Recursos Extraordinários, que deve ser analisado em duas fases. Num primeiro momento, a exigência de preliminar formal, sob pena de inadmissão, verificação esta da competência concorrente dos tribunais inferiores, turmas recursais ou de uniformização e do STF. Ao depois, a efetiva análise acerca da existência ou não da repercussão geral, inclusive com hipótese de presunção legal, exame este sim de competência exclusiva do STF.

As questões que se colocam são as seguintes: o objetivo almejado será alcançado com a adoção destes filtros? Haverá substancial diminuição de recursos encaminhados à Corte Suprema? Ainda que haja uma expressiva diminuição de RE’s, a que preço isso se dará? Será que não estamos diante de uma norma constitucional inconstitucional?

Objetiva-se desafogar o STF, entretanto, atribui-se ao seu Plenário (11 Ministros), competência exclusiva para negar seguimento por inexistência de repercussão geral, o que significa dizer que se compromete um Tribunal todo para se obter um não, quando poderia comprometer apenas metade dele, atribuindo a mesma competência para as Turmas, mantendo-se o quorum de 2/3. Em vez de 8 (do Plenário), bastaria que 3 (da Turma) dissessem não para afastar a repercussão geral e, em vez de um, dois recursos estariam sendo analisados no que diz respeito ao novo requisito de admissibilidade. De outro lado, esta hipótese poderia gerar uma divergência dentro do mesmo Tribunal, na medida em que as Turmas poderiam conflitar acerca de haver ou não repercussão geral em matérias idênticas. Seja como for, certo é que, para a análise acerca da existência ou não de repercussão geral, haverá que se fazer um exame, ainda que superficial, acerca do mérito (cognição sumária). Será que o legislador, tanto o constituinte quanto o ordinário, no afã de desafogar o STF, com a criação do novo requisito, não acabou por atribuir à Corte mais um ônus, sobrecarregando o Plenário com a necessidade de proferir parecer em praticamente tudo que chega ao STF? Ainda que as estatísticas nos mostrem substancial diminuição de RE’s encaminhados, o critério seletivo de julgamentos por amostragem deixaria de fora diversas situações de efetiva afronta às normas constitucionais, apenas pelo fato de não terem caráter de repercussão geral. Ao negar seguimento a RE por inexistência de repercussão geral, o STF estará dizendo ao jurisdicionado que, ainda que tenha havido afronta à CF, a interpretação desconforme não será apreciada e, conseqüentemente, não será afastada, tudo em prol da coletividade. Seria como que um in dúbio pro societate a infelicidade de se estar envolvido em um litígio que não ecoou para fora dos limites do processo. Seria esse o novo papel do STF? Guardião da Repercussão.

Percebe-se que a nova exigência constitucional prima pela supremacia do interesse público. Princípio de direito administrativo. Função típica do Poder Executivo. “Administração” da justiça, na medida em que os sujeitos da lide são colocados em segundo plano. Já não há mais espaço para a pacificação dos conflitos individuais em todas as esferas do Poder Judiciário.

Trata-se de uma redução da atividade jurisdicional. O escopo maior da jurisdição (pacificação) passa a ter caráter coletivo apenas. Parece estarmos diante da coletivização da atividade jurisdicional suprema. Está havendo uma mitigação ao princípio da inafastabilidade da jurisdição e do acesso ao Poder Judiciário. O devido processo legal só será propriamente legal se tiver repercussão coletiva, pois, caso contrário, poderá ser passível de arbitrariedades ou interpretações desconformes à CF. A partir de agora será “princípio do devido processo legal transcendental”. É o princípio da celeridade sendo colocado acima de outros princípios e garantias individuais. Conflito nada aparente de princípios.

É a reforma do Poder Judiciário traduzida no constante ato legislativo de ora construir, ora demolir, de maneira que, entre uma emenda e outra, talvez não se tenha percebido que em uma de suas portas de acesso acaba de ser colocado um detector de interesses subjetivos. Demonstrar a repercussão geral em preliminar de RE será um verdadeiro exercício de legitimação extraordinária, na medida em que se buscará o convencimento acerca de se estar ali, em nome próprio, na defesa de interesses também alheios.

Em suma, não se entra mais no STF pela porta da frente, caminhando com o recurso debaixo do braço; entra-se, agora, apenas pelo estacionamento e desde que num ônibus fretado. E se forem vários os ônibus, a maioria deles nem sequer em Brasília poderá chegar.


REFERÊNCIA BIOGRÁFICA

Roberto de Assis Matos: Graduado em Direito pela UNESP – Universidade Estadua Paulista Júlio de Mesquita Filho (2003). Diretor de Divisão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, exercendo suas funções no Cartório do Juizado Especial Cível da Comarca de Ribeirão Preto. Professor de Direito Processual Civil do Curso de Direito do Centro Universitário Moura Lacerda da cidade de Ribeirão Preto. Pós graduando em Direito Processual Civil.

Elaborado em 7 de outubro de 2008.

Roberto de Assis Matos


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