A autonomia universitária na Constituição é de início, de meio e de fim.

Artigos e Ensaios 5 de outubro de 2007 Bruno Barbosa Dib e Jesuino Barbosa Neto 0

* Bruno José Ricci Boaventura

I.  Introdução

As universidades públicas são os centros da produção intelectual no Brasil, diferentemente de outros países, nos quais as empresas já assumiram o importante papel como investidores na pesquisa e conseqüentemente produzem conhecimento de van-guarda.

Conseguimos preservar a autonomia universitária, desde 1988, mesmo após intensos ataques de ondas da política liberal como o princípio da redução máxima da função dos aparelhos ideológicos do Estado[1].

A Constituição Federal absorveu a contra-resposta da academia a um possível novo controle da produção intelectual, após o regime militar, consagrando o ideal que a verdadeira universidade somente é concretizada em um Estado republicano e democrático, como já bem apontado por Marilena Chauí[2].

Vitórias que asseguraram a autonomia e a própria mantença das universidades, pois nesta longa história, a única bandeira onipresente é a convergência da luta pela criação das universidades com a luta da autonomia, pondera Maria de Fátima de Paula[3].

Esta convergência de luta da criação e da autonomia é a representação da própria natureza da universidade, é o núcleo comum a todas instituições universitárias presentes no tempo e nos lugares, pois para conceber autonomia aos indivíduos pelo conhecimento é preciso, necessariamente, a universidade ter autonomia diante da Igreja, do Estado, do Partido ou do Mercado, como referenda Luiz Antonio Cunha[4].

A autonomia universitária ganhou ares de conceito acadêmico unânime, mas vem perecendo na vontade política, no óbice da tradição histórica da centralização da administração brasileira, como bem já apontou Roberta Camineiro Baggio[5].

II. A proteção constitucional da Autonomia na totalidade  elementar dos meios e fins 

A Constituição Federal Brasileira de 1988, em seu artigo 207º, estatui a autonomia universitária, e assim toda a universidade goza de autonomia didático-cientifíca, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e deve observar o princípio de indissolubilidade entre ensino, pesquisa e extensão[6]. 

Devemos esclarecer a extensão do conceito de cada um dos elementos da autonomia universitária, Simon Schwartzman, bem os elucida: 

autonomia didático-científica: as universidades devem ter plena liberdade de definir currículos, abrir e fechar cursos, tanto de graduação quanto de pós-graduação e de extensão. Elas devem ter, também, plena liberdade de definir suas linhas prioritárias e mecanismos de financiamento da pesquisa, conforme regras internas. (…)

autonomia administrativa: a autonomia administrativa supõe que as universidades poderão se organizar internamente como melhor lhes convier, aprovando seus próprios estatutos, e adotando ou não o sistema departamental, o regime de crédito, a estrutura de câmaras, e assim por diante. (…)

autonomia de gestão financeira e patrimonial: o princípio básico, aqui, deve ser o da dotação orçamentária global, com plena liberdade para remanejamento de recursos entre itens de pessoal, custeio e capital. A autonomia patrimonial significa que as universidades devem poder constituir patrimônio próprio, ter liberdade para obter rendas de vários tipos, e utilizar destes recursos como melhor lhe convenha.”[7] (Grifos nossos).

A previsão constitucional desta autonomia é a auto-limitação da atuação legislativa e normativa do Estado em relação à atuação das universidades em todos estes elementos, como bem pondera Nina Beatriz Stocco Ranieri[8], sejam eles relacionados as atividades fins ou de meios. 

Ana Cândida de Cunha Ferraz esclarece que a preservação da autonomia universitária passa, necessariamente, pela autonomia de meios para que a Universidade possam cumprir sua autonomia de fins[9].

A ex-procuradora geral do Estado de São Paulo leciona que a inserção constitucional da autonomia universitária na obra do constituinte originário traz como conseqüência a sua intangibilidade por normas de hierarquia inferior: leis federais, leis estaduais e municipais, ou mesmo as Constituições dos Estados (ainda que obras de um poder constituinte estadual autônomo por força do princípio federativo que preside a organização do Estado no Brasil).

Esclarece finalmente que: “contudo, o que deve ser registrado e enfatizado é que tais leis não poderão, em nenhum passo, restringir, reduzir, diminuir ou afetar, ainda que de modo indireto, a autonomia universitária, cujos limites, repita-se, estão na Constituição e só dela podem ser extraídos”. 

Assim qualquer lei em vigor ao dispor de forma a incidir sobre a autonomia universitária, conferiria a unicidade da sistematicidade jurídica mero conceito teórico e não prático.

O sistema para ser considerado unitário, a norma fundamental deve ter poder normativo, à todas as outras normas do sistema, ou seja, a norma fundamental deve ter influência direta ou indiretamente em todas as outras normas. O poder constituinte originário deriva da norma fundamental, assim como a Constituição deriva do poder constituinte originário e assim sucessivamente. Esta forma hierárquica do sistema é a sua unidade, teorizada por Kelsen, na construção escalonada do ordenamento jurídico e referendada por Bobbio[10].

Vale lembra lição Claus-Wilhelm Canaris: “No que toca à unidade, verifica-se que este factor modifica o que resulta já da ordenação, por não permitir uma dispersão numa multitude de singularidades desconexas, antes devendo deixa-las reconduzir-se a uns quantos princípios fundamentais.[11] 

O Ministro Eros Roberto Grau, do Supremo Tribunal Federal, no Ag.Reg.No Recurso em Mandado de Segurança n.º 22.047-7 / Distrito Federal, citando Caio Tácito, apud Ministro Soares Muñoz, coloca a liberdade escolha como núcleo da autonomia universitária: 

“A autonomia administrativa, didática e disciplinar das Universidades é reconhecida desde 1931 [decreto n. 19.851/31]. O art. 80 da Lei n. 4.024/61 afirmava que “a autonomia didática, administrativa, financeira e disciplinar” seria “exercida na forma dos seus estatutos”. Posteriormente, o art. 3º da Lei n. 5.540/68 determinou que a autonomia das Universidades seria “exercida na forma da lei e dos seus estatutos”. Após 1988, a autonomia universitária ganha status constitucional. Como ressaltou o Ministro SOARES MUÑOZ no precedente mencionado pelo ora agravante, RE n. 83.962 [DJ 17.04.1979], ainda sob a égide da Lei n. 5.540/68, “[a] autonomia financeira assegurada às universidades visa proporcionar-lhes a autogestão dos recursos postos a sua disposição e à liberdade de estipular, pelos órgãos superiores de sua administração, como acentua o Professor Caio Tácito, […] a partilha desses recursos de modo adequado ao atendimento da programação didática, científica e cultural, em suma, a aprovação de seu próprio orçamento.” (Grifo nosso). 

Em relação ao entendimento hermenêutico praticado pelo Supremo Tribunal Federal vale ressaltar os julgados: ADI 2806-5 – relator: Ministro Ilmão Galvão; ADI 2367 – relator: Ministro Maurício Correa, ambos que elucidam a necessidade de preservação do dispositivo constitucional da autonomia universitária em detrimento das Leis que tentam desvirtua-la.

III. A LDB como norma hierarquicamente superior a  disposições legais estaduais

As disposições do inciso XXIV do artigo 22, e do inciso IX do artigo 24, ambos da Constituição Federal deixam clarividente a competência da União para estabelecimento de normas gerais sobre educação, incluindo, indubitavelmente, a autonomia universitária[12].

O próprio parágrafo primeiro coloca estas normas gerais estabelecidas pela União no da competência concorrente como hierarquicamente superior, tendo então como critério para a sua resolução o próprio critério hierárquico.

A Lei Federal n.º 9.394, de 20 de dezembro de 1.996, que estabelece a diretrizes e bases da educação nacional, comumente chamada de LDB, que dispõe algumas prerrogativas referentes a autonomia universitária.

 

O artigo 53 da referida Lei em questão insere no âmbito do conceito de autonomia universitária (administrativa) a prerrogativa de ações de planejamento como estabelecimento de programas e projetos, e ainda a disposição de rendimentos e deles dispor na forma de seu estatuto[13].

O parágrafo único deste mencionado dispositivo esclarece que a autonomia didático-científica somente é possível com a livre disposição dos recursos orçamentários disponibilizados[14]. 

Já o artigo 54 volta a reafirmar a autonomia administrativa, prevendo claramente a possibilidade de execução das aquisições. Ainda a estabelece, dentro da autonomia financeira e contábil, a permissão legal de adoção de regime financeiro e contábil que atenda as suas peculiaridades de organização e funcionamento, prevendo inclusive a liberdade de tomada de providências de ordem orçamentária, financeira e patrimonial necessárias ao bom desempenho da Universidade[15].

O critério hierárquico, tem como comando o brocardo lex superiori derogat legi inferiori. O uso deste critério para solução desta antinomia remeterá o aplicador ou intérprete ao uso da norma hierarquicamente superior, quando se tratar de normas de diferentes níveis. Maria Helena Diniz assim exemplifica: “a Constituição prevalece sobre uma lei. Daí falar-se em inconstitucionalidade da lei ou ilegitimidade de atos normativos diversos da lei, por a contrariarem”.[16]

A norma é inferior ou superior devido ao seu poder normativo. E isto é didaticamente retratado por Bobbio:O cabo recebe ordem do sargento, o sargento do tenente, o tenente do capitão até o general, e mais ainda: num exército fala-se de unidade de comando porque a ordem do cabo poder ter origem no general. O exército é um exemplo de estrutura hierárquica. Assim é o ordenamento jurídico”.[17] (Grifos nossos).

IV.  Apontamentos Conclusivos 

A comunidade internacional a todo o momento reafirma o compromisso de defesa da autonomia universitária, como por exemplo: IV Conferência de Associação Internacional de Universidades de 1965; Declaração de Havana de 1996; Declaração Mundial sobre a Educação Superior para o Século XXI de Paris em 1998; Seminário da Associação Colombiana de Universidades (ASCUN) de 2004[18]. 

É a velha lição: não se chega ao fim pretendido, com meios desprendidos da escolha. A liberdade de crítica dos fins didático- científicos é concretizado com a autonomia dos meios para tanto. Aplicando-se as universidades, jamais teremos uma academia libertária, ou seja, capaz de promover a liberdade crítica em seus acadêmicos sem a possibilidade de escolha por estes, e somente estes, do rumo a ser tomado para tanto. 

Como acadêmico fiz, faço e sempre farei esta bandeira minha luta, alertando a todos que manter bases legais de qualquer reforma com a retirada de autonomia universitária a de ser evitada, no mínimo pelo risco político, e no máximo pela aberração jurídica, como, respectivamente, poderiam ensinar José Serra, e Dalmo de Abreu Dallari[19] com a invasão da reitoria da USP. 

Aos Governos devo alertar, em nossas respectivas universidades, somo nós, membros da comunidade acadêmica que optamos por quais meios administrativos chegaremos aos nossos fins didáticos-científicos. 

Não podemos confundir, uma possível democrática mudança autônoma da sistemática administrativa, com uma tecnoburocrata mudança heterônoma sistêmica.  

A autonomia, diferente da heteronomia, é, sobretudo, o livre optar pela sua comunidade do caminho normativo a ser seguido, sem a interferência de órgão externo. A mudança da sistemática para aperfeiçoamento da padronização dos procedimentos cabe ser definida democraticamente, e a tecnoburocracia deverá aprender que sistema dentro de uma Universidade não se impõe se constrói.

 


NOTAS

[1] In: Política educacional, ensino superior público & pesquisa acadêmica: Um jogo de xadrez encassinado. De Almeida, Maria de Lourdes Pinto. Da Silva, Paulo Marcos. Educação Temática Digital, v.8, n.2, p. 143-155, jun. 2007. 

[2] “Vista como uma instituição social, cujas mudanças acompanham as transformações sociais, econômicas e políticas, e como instituição social de cunho republicano e democrático, a relação entre universidade e Estado também não pode ser tomada como relação de exterioridade, pois o caráter republicano e democrático da universidade é determinado pela presença ou ausência da prática republicana e democrática no Estado. Em outras palavras, a universidade como instituição social diferenciada e autônoma só é possível em um Estado republicano e democrático.” In: A universidade pública sob nova perspectiva. Rev. Bras. Educ.  no.24 Rio de Janeiro Sept./Dec. 2003. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S1413-24782003000300002&script=sci_arttext&tlng=pt#end 

[3] “De modo semelhante, desde os seus primórdios, a universidade, enquanto instituição, vem buscando conquistar a sua autonomia frente ao Estado e à Igreja, sendo que a história da universidade confunde-se com a sua luta pela conquista da autonomia acadêmica, didática, administrativa e de gestão.” De Paula, Maria de Fátima.In: A perda da identidade e da autonomia da universidade brasileira no contexto do neoliberalismo. Disponível em: http://www.uff.br/aleph/textos_em_pdf/a_perda_da_identidade_da_universidade.pdf Acessado em:  15 de julho de 2.007. 

[4] “ No entanto, há um núcleo comum à instituição universitária, presente em todos os tempos e em todos os lugares: a luta pela difusão e o desenvolvimento do saber, sem constrangimentos externos, vale dizer, a luta pela autonomia. Constrangimentos houve e há, mais fortes ou mais fracos, de modo que não é exagero dizer que a luta por autonomia –diante da Igreja, do Estado, do Partido ou do Mercado, por vezes uma combinação deles– é um elemento co-essencial à universidade. “ In: Autonomia universitária: teoria e prática. En publicacion: Universidad e investigación científica. Vessuri, Hebe. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires. Noviembre 2006. p.13 

[5] “O principal óbice que se coloca às universidades, no cumprimento de sua missão constitucional, é o enraizamento de uma tradição histórica burocratizada constituída em meio a cenários de centralização e regime autoritário, que não proporcionou o desenvolvimento de uma trajetória acadêmica voltada à liberdade de pensamento ou à realização de demandas da sociedade. In: Notas sobre o alcance normativo da autonomia universitária no brasil. Disponível: http://portal.mec.gov.br/sesu/arquivos/pdf/autonomiauniversitaria.pdf. Acessado em: 20 de agosto de 2.007. 

[6] “Art. 207. As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.”

[7] In: A Autonomia Universitária e a Constituição de 1988. Disponível em: http://www.schwartzman.org.br/simon/cont88.htm. Acessado em 10 de julho de 2.007.

[8] “No que respeita à autonomia universitária, especificamente, o anteprojeto desconsidera que a garantia constitucional implica, necessariamente, a autolimitação da atuação legislativa e normativa do Estado em relação à atuação das universidades nas áreas didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, protegidas pela norma do citado art. 207, também incidindo em inconstitucionalidade. No direito público, a autolimitação da lei traduz uma abstenção proposital do legislador, para regulamentação total ou parcial da matéria pelo ente autônomo, sendo esta regulamentação reconhecida e adotada no sistema jurídico como direito próprio produzido pelo ente autônomo, tão obrigatório quanto as próprias leis estatais.” In: Aspectos Jurídicos da Autonomia Universitária no Brasil. Disponível em: http://www.iea.usp.br/iea/tematicas/educacao/superior/autonomiafinanciamento/ranieriautonomia.pdf  Acessado em: 15 de agosto de 2.008. 

[9] “Tais poderes deverão ser exercidos sem ingerência de poderes estranhos à universidade ou subordinação hierárquica a outros entes políticos ou administrativos. Consiste, pois, na autonomia de meios para que a universidade possa cumprir sua autonomia de fins.” In: Autonomia universitária na Constituição de 1988. Disponível: http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/revistaspge/revista/tes5.htm. Acessado em: 10 de julho de 2.007.

[10] “Que seja unitário um ordenamento complexo, deve ser explicado. Aceitamos aqui a teoria da construção escalonada do ordenamento jurídico, elaborada por Kelsen. Essa teoria serve para dar uma explicação da unidade do ordenamento jurídico complexo. Seu núcleo é que as normas de um ordenamento não estão todas no mesmo plano. Há normas superiores e normas inferiores. As inferiores dependem das superiores. Subindo das normas inferiores àquelas que se encontram mais acima, chega-se a uma norma suprema, que não depende de nenhuma outra norma superior, e sobre a qual repousa a unidade do ordenamento. Essa norma suprema é a norma fundamental. Cada ordenamento tem uma norma fundamental. É essa norma fundamental que dá unidade a todas as outras normas, isto é, faz das normas espalhadas e de várias proveniências um conjunto unitário que pode ser chamado ‘ordenamento’. A norma fundamental é o termo unificador das normas que compõem um ordenamento jurídico. Sem uma norma fundamental, as normas de que falamos até agora constituiriam um amontoado, não um ordenamento. Em outras palavras, por mais numerosas que sejam as fontes do direito num ordenamento complexo, tal ordenamento constitui uma unidade pelo fato de que, direta ou indiretamente, com voltas mais ou menos tortuosas, todas as fontes do direito podem ser remontadas a uma única norma. Devido à presença, num ordenamento jurídico, de normas superiores e inferiores, ele tem uma estrutura hierárquica. As normas de um ordenamento são dispostas em ordem hierárquica”. In: BOBBIO, Norberto. Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. Tradução: Maria Celeste C. J. Santos. 10.ed. Brasília: Universidade de Brasília, 1999. p. 49.

[11] In: Pensamento sistemático e conceito de sistema na ciência do direito. trad.: Menezes Cordeiro. 3. ed.Fundação Calouste Gulbenkian:Lisboa. p.12 e 13.

[12] “Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: XXIV – diretrizes e bases da educação nacional; Art. 24: Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: IX – educação, cultura, ensino e desporto; § 1º – No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.”

[13] “Art. 53. No exercício de sua autonomia, são asseguradas às universidades, sem prejuízo de outras, as seguintes atribuições: I – criar, organizar e extinguir, em sua sede, cursos e programas de educação superior previstos nesta Lei, obedecendo às normas gerais da União e, quando for o caso, do respectivo sistema de ensino;  II – fixar os currículos dos seus cursos e programas, observadas as diretrizes gerais pertinentes; III – estabelecer planos, programas e projetos de pesquisa científica, produção artística e atividades de extensão; IV – fixar o número de vagas de acordo com a capacidade institucional e as exigências do seu meio; V – elaborar e reformar os seus estatutos e regimentos em consonância com as normas gerais atinentes; VI – conferir graus, diplomas e outros títulos; VII – firmar contratos, acordos e convênios; VIII – aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, bem como administrar rendimentos conforme dispositivos institucionais; IX – administrar os rendimentos e deles dispor na forma prevista no ato de constituição, nas leis e nos respectivos estatutos;  X – receber subvenções, doações, heranças, legados e cooperação financeira resultante de convênios com entidades públicas e privadas.” (Grifos nosso).

[14] “Parágrafo único. Para garantir a autonomia didático-científica das universidades, caberá aos seus colegiados de ensino e pesquisa decidir, dentro dos recursos orçamentários disponíveis, sobre:      I – criação, expansão, modificação e extinção de cursos; II – ampliação e diminuição de vagas;III – elaboração da programação dos cursos; IV – programação das pesquisas e das atividades de extensão; V – contratação e dispensa de professores; VI – planos de carreira docente.” (Grifo nosso).

[15] “Art. 54. As universidades mantidas pelo Poder Público gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo Poder Público, assim como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal.   § 1º No exercício da sua autonomia, além das atribuições asseguradas pelo artigo anterior, as universidades públicas poderão: (…) III – aprovar e executar planos, programas e projetos de investimentos referentes a obras, serviços e aquisições em geral, de acordo com os recursos alocados pelo respectivo Poder mantenedor; IV – elaborar seus orçamentos anuais e plurianuais;     V – adotar regime financeiro e contábil que atenda às suas peculiaridades de organização e funcionamento; VI – realizar operações de crédito ou de financiamento, com aprovação do Poder competente, para aquisição de bens imóveis, instalações e equipamentos;  VII – efetuar transferências, quitações e tomar outras providências de ordem orçamentária, financeira e patrimonial necessárias ao seu bom desempenho.” (Grifos nossos).

[16] DINIZ, Maria Helena. Conflito de normas. 4.ed. São Paulo: Saraiva, 2001.p. 34. 

[17] BOBBIO, Oc. Cit. .p. 49-50. 

[18] “Em 1965, em la IV Conferencia de la Asociación Internacional de Universidades (AIU), celebrada em Tokio: (…) La Universidad debe tener el derecho, dentro de amplios límites, de distribuir sus recursos financieros, entre sus diversas actividades, es decir, por ejemplo, espacio y equipo, capital e inversiones”(…) (…)Declaración de La Habana de 1996, en el texto seguiente: “El conociomiento ólo puede ser generado, transmitido, criticado y recreado, en beneficio de la sociedad, en instituciones plurales  liberas, que gocen de plena autonomía y libertad académia, pero que posean una profunda conciencia de su responsabilidad y una indeclinable voluntad de servicio en la búsqueda de soluciones a las demandas, necesidades y carencias de la sociedad, a la que deben rendir cuentas como condición necesaria para el pleno ejercicio de la autonomía. La eduación superior podrá cumplir tan importante misón en la medida en que se exija a sí misma la máxima calidad, para lo cual la evalución continua y permanente es un valioso instrumento”.(…) Reafirmar, siguindo lo proclamado por la Declaración Mundial sobre la Educación Superior para el Siglo XXI (París, 1998)(…) Reafirmar el principio de la autonomía responsable con rendición social de cuentas y la garantía de la libertad académica.(…) Considero conveniente reproducir aquí la Conclusiones del Seminario sobre Autonomía Universitaria auspiciado por la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN) en el mes de junio de 2004: Finalmente, la autonomía de carácter administrativo y financiero, que alude de manera fundamental, al libre y adecuado manejo de los recursos físicos, técnicos y financieiros, además de establecer los criterios de selección y permanencia del recurso humano al frente de la institución está contemplada en facultades.” In: Bernheim, CarlosTünnermann. La aotonomía universitaria frente al mundo globalizado. Universidades. Janeiro-junho, n.º 31. União de Universidades da América Latina. México. Pp.17-40. 

[19]Na realidade, a análise jurídica dos referidos decretos leva à conclusão de que existem ali algumas evidentes inconstitucionalidades, havendo mesmo, em alguns pontos, uma tentativa de mascarar a realidade, por meio de uma espécie de ilusionismo jurídico, que, no entanto, não resiste a um exame mais atento, mesmo que baseado apenas no bom senso e na lógica.” In: Autonomia agredida. Disponível em: http://www.midiaindependente.org/es/blue/2007/05/383351.shtml

 


REFERÊNCIA BIOGRÁFICA

Bruno José Ricci Boaventura: o autor é advogado militante em Cuiabá em direito público, sócio-gerente da Boaventura Advogados Associados S/C; Coordenado Técnico da Comissão Especial de Consolidação da Legislação Estadual da Assembléia Legislativa de Mato Grosso; Assessor Jurídico do Sindicato dos Trabalhadores do Ensino Público de Mato Grosso – SINTEP/MT; Assessor Jurídico da Câmara Municipal de Campo Novo do Parecis, e Associações ligadas a radiodifusão comunitária;  Especialista em Direito do Estado, com ênfase em Constitucional, pela Escola Superior de Direito de Mato Grosso.


 

Bruno Barbosa Dib e Jesuino Barbosa Neto


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