* Clovis Brasil Pereira

Sumário:  1.  Ação Popular e sua origem histórica. 2  A ação popular no Brasil. 2.1 –  Natureza Jurídica.  2.2   Objeto da ação popular. 3.   A Ação Popular Ambiental na Constituição Federal de 1988. 3.1 – Instrumento processual, ao alcance do cidadão,  vinculado aos interesses difusos.  3.2 – Os destinatários da norma ambiental. 3.3 –  A Cidadania plena  pode admitir  restrição de direitos?  3.4 –  A legitimidade ativa na ação popular ambiental, em face do “novo conceito de cidadão”.  4. Conclusão 


1.  Ação Popular e sua origem histórica

Para a perfeita compreensão da importância da ação popular ambiental, mostra-se importante mostrar  a origem histórica da ação popular e sua inserção no direito pátrio, para melhor avaliação desse  instrumento processual, e sua importância como meio  de acesso à justiça a todo  cidadão para proteção ambiental, considerando, precipuamente, as novas exigências sociais. Lembre-se de que a ação popular é um dos instrumentos jurisdicionais mais antigos e que se caracteriza como pioneiro na tutela dos direitos de caráter coletivo lato senso.

A ação popular teve sua origem no direito romano, mesmo levando em conta que, na época, não existia uma noção delineada de Estado. O  cidadão poderia encaminhar ao juiz uma demanda buscando a tutela de um bem, direito ou interesse que, diretamente não lhe pertencia, mas sim à coletividade. Apesar da falta de concepção de Estado, a tutela era compensada por "uma noção atávica e envolvente do que fosse o povo e a nação dos romanos", conforme menciona Mancuso. Assim, na época, havia uma estrita relação entre o cidadão e a res publica, fazendo surgir um sentimento institucionalizado que esta última,  pertencia de algum modo a cada um dos cidadãos romanos. Considerando esta forte relação existente, o cidadão romano estava legitimado a demandar e pedir a tutela de um direito da coletividade.

Ao longo da história, essa modalidade de ação, visava garantir o direito do povo.  Na lição do Professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo[1]

“(…) a ação popular é um dos remédios jurisdicionais mais antigos  e, mesmo com marchas e contramarchas da história, podemos dizer que foi o pioneiro da defesa dos direitos coletivos lato sensu”.  

Observe-se, desta forma, que já na ação popular romana, os direitos e interesses difusos eram protegidos como ação de natureza privada. O cidadão, como indivíduo, exercia o direito de ação em nome próprio, no interesse geral do povo romano. De certa forma, muito embora desconhecido na ocasião o conceito e a caracterização de interesses ou direitos difusos, já se tinha na ação popular romana a tutela destes.

2  A ação popular no Brasil

No Brasil, esse instrumento processual surgiu pela primeira vez, na Constituição democrática de 1934, in verbis, que previa:

“Art. 113.  A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes á liberdade, á subsistencia, á segurança individual e á propriedade, nos termos seguintes:

(…)

Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nullidade ou annullação dos actos  lesivos ao patrimônio da União, dos estados e dos Municípios”. (sic)

A ação popular foi suprimida na carta de 1937, sendo posteriormente, restabelecida na Constituição democrática  de 1946, com um alcance mais amplo, como se vê:

“Art. 141.  A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

§ 38º. Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou declaração de nulidade dos atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista”.

A ação popular foi preservada  na Constituição Federal  de 1967 (art. 150, § 31) e na Emenda Constitucional nº 01/69 (art. 153, § 31), que fez a revisão do texto constitucional, no período mais duro do regime militar de exceção que se instaurou no país em 1964, tendo como finalidade específica a anulação de atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas, conforme se observa:

“Art. 150. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros  residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

§ 31. Qualquer  cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas”. 

Na Emenda Constitucional nº 01/1969, a ação popular foi reprisada com o mesmo texto.

Nesse período crítico da história da cidadania no Brasil, notadamente em  relação aos direitos civis e políticos, face ao regime ditatorial que fulminou as liberdades individuais, temos que a ação popular, foi preservada como um instrumento político de controle dos cidadãos, uma vez que este poderiam  controlar os atos tidos como lesivos, praticados pelos eleitos, em eleições de duvidosa orientação democrática. Consequentemente, o Poder Executivo, que controlava todos os movimentos de insatisfação dos grupos sociais e dos indivíduos, que atuavam na sociedade como um todo, através do aparelho repressivo que montara para combater o que denominavam “subversão política” ou “subversão à ordem social”, podiam observar e controlar as eventuais movimentações dos cidadãos na propositura de alguma ação popular.

Essa análise, resulta do fato que a ação popular é um instrumento processual característico dos regimes democráticos, e sua previsão constitucional foi mantida num dos períodos da história política do Brasil, em que mais foram solapadas as liberdades individuais e o exercício da cidadania. No mais, sua regulamentação infraconstitucional, pela Lei 4.717, ocorreu em 29 de junho de 1965, justamente após o primeiro ano da implantação do regime ditatorial que se instalou no país.

Paralelamente ao controle político, a que aduzimos,  em algumas situações a ação popular foi utilizada como forma de proteção dos direitos difusos, sendo registrados alguns exemplos pelas noticias da época, tais como:   na esfera ambiental, a tentativa de anular o projeto  de aprovação do aeroporto de Brasília, sob o argumento que a obra não se harmonizava com a concepção estética que presidiria a edificação da nova capital do pais;   a  impugnação na estância hidromineral de Águas de Lindóia, de instalação de quiosques, tapumes e toldos, ordenados à atividades comerciais sobre o gramado da principal praça pública da cidade; e anulação de resolução de Câmara Municipal de cidade de Minas Gerais, que autorizava a extração de madeira, de forma ilimitada, em floresta protetora de nascentes de águas que abasteciam a população da cidade.

Pelas características das demandas ajuizadas na época, os direitos pleiteados deixaram de ser apenas cívico-administrativos,  para ser um instrumento de controle de direito difuso e coletivo, embora na época não existisse nenhuma normatização para tutela específica dos direitos difusos e coletivos.

Na atualidade, tendo a ação popular, guindado  à esfera da proteção constitucional, tal modalidade de instrumento processual colocado à disposição dos cidadãos, acabou ganhando notoriedade, notadamente, quanto a amplitude da legitimidade ativa, tendo em vista os fundamentos e direitos fundamentais, que preservam de forma clara, a dignidade da pessoa humana, e cuja matéria será discutida mais adiante.

2.1 –  Natureza Jurídica

Para se delimitar a natureza jurídica da ação popular, é indispensável apreciar a finalidade com a mesma foi intentada, e consequentemente, a natureza da sentença proferida, podendo ser simplesmente declaratória; via de regra, constitutiva; e excepcionalmente,  mandamental, e ainda condenatória. 

Por muito tempo vigorou o entendimento que a sentença proferida na ação popular tinha somente caráter declaratório, sendo esse inclusive,   na época,   o entendimento STF[2]: “A ação popular tem caráter simplesmente declaratório”. 

Nagib Slaibi Filho[3], entende que a ação popular tem natureza mandamental:

“Remédio jurídico processual que instrumentaliza, em juízo, a pretensão ao serviço público concreto e divisível. […] a partir do momento em que  determinado ato legislativo, genérico e abstrato, institui um serviço público específico e divisível, estipulando as condições pelas quais os indivíduos podem usufruí-lo, não pode  mais o administrador deixar de prestar tal serviço nos termos e condições fixados pela lei”. 

Defendendo a posição de que, somente a ação popular pode ter natureza condenatória, em determinadas situações, pois apenas a  desconstituição do ato impugnado  não se mostra suficiente para ressarcimento de prejuízos eventualmente causados pelo agente público,   José Afonso da Silva[4],  esclarece  que: 

“O ato inválido, por lesivo, constitui ilícito gerador de prejuízo, e justifica a atribuição da natureza condenatória reparadora à sentença que acolhe o pedido do autor. Não fosse assim, a defesa do patrimônio público não se comporia, e não se obteria a finalidade precípua da ação popular, como instrumento de controle de atos do poder público ou equiparados, no que respeita à moralidade administrativa”. 

Confirmando tal entendimento, temos a  sentença judicial proferida pelo juiz J. G. Rodrigues de Alckmin, confirmada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo[5], que assim decidiu: 

“Não seria bastante, portanto, limitar-se a função fiscalizadora atribuída ao cidadão à simples declaração de nulidade do ato lesivo, proibindo-lhe, porém, obter a reparação devida aos cofres públicos. Não se obteria, assim, a finalidade visada na ação popular”. 

No mesmo sentido, é o entendimento de Ruy Armando Gessinger[6], entendendo que a ação popular tem, também,  natureza condenatória: 

“Poder-se-ia alegar que seria imaginável caso de ação popular sem efeito condenatório. Improcederia a alegação, por uma razão bem simples: são requisitos, para que caiba a ação popular, ser o ato impugnado ilegal e lesivo. Ora, sendo lesivo, mister se faz que tal dano seja reparado. Daí o efeito condenatório que sempre estará presente”.

Temos que a ação popular tem natureza jurídica declaratória, constitutiva e muitas vezes, condenatória, e essa conclusão é  tirada do próprio texto que disciplina o cabimento e o processamento da ação popular,  Lei nº 4.717/65, que em  seu artigo 11, in verbis  prescreve: 

“Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de  dano, quando incorrerem em culpa.” (grifamos) 

O artigo 12,  à confirmar a natureza condenatória da ação popular, determina  de forma expressa, que:, 

“A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.” (grifamos) 

O artigo 14, por sua vez, tira qualquer dúvida quanto a natureza condenatória da ação popular, ao prescrever que: 

“Art. 14. Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na sentença; depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução.

 

§ 1º Quando a lesão resultar da falta ou isenção de qualquer pagamento, a condenação imporá o pagamento devido, com acréscimo de juros demora e multa legal ou contratual, se houver. 

                            (…) 

§ 3º Quando o réu condenado perceber dso cofres públicos, a execução far-se-á por desconto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao interesse público”. (grifamos) 

Entendemos que o processo, como um instrumento processual à serviço da jurisdição, deve servir de remédio para a efetiva prestação jurisdicional. Será de todo incabível, que a ação popular se preste apenas para declarar a nulidade ou desconstituir um ato tido como lesivo ao patrimônio público, sem que,  no  mesmo provimento, não possa condenar o causador dos eventuais danos, à sua reparação, notadamente numa época em que se proclama a necessidade de maior efetividade ao processo, maior celeridade na prática dos atos processuais, em busca da diminuição no tempo das demandas judiciais, como fundamentos  que nortearam a Reforma do Judiciário (Emenda Constitucional nº 45/2005), e as alterações subseqüentes na legislação processual civil, introduzidas pelas Leis 11.187/05, 11.232/05, 11.256/06, 11.257/06 e 11.280/06, além de outras alterações que são objeto de projeto de lei, em tramitação na Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 

2.2   Objeto da ação popular 

O objeto da ação popular, está relacionado diretamente ao pedido da ação, e que legitima o cidadão à requer a prestação jurisdicional. 

Segundo Milton Paulo de Carvalho[7], a respeito do objeto da ação, diz: 

“O pedido é o conteúdo da demanda, a pretensão processual, o objeto litigioso do pedido, o mérito da causa. É o anseio, a aspiração do demandante, de que para aquela parcela da realidade social por ele trazida na demanda e que lhe está sendo prejudicial, seja dada a solução conforme ao direito segundo o seu modo de entender”. 

Dentro das hipóteses previstas na Constituição Federal, art. 5º, LXXIII, cabe ao magistrado, ao receber o pedido inicial, fazer uma análise sumária, para verificar se a pretensão  atende ou não  ao objeto da ação popular, de conformidade com a delimitação contida no  artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, ou seja, para: 

“(… )  anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural”. (grifamos) 

Atendido o objeto da ação popular,  deve o Juiz, no  juízo de admissibilidade,  examinar também se a demanda atende às  condições da ação, exigidas no artigo 267, inc. VI, do Código de Processo Civil, quais sejam, a possibilidade jurídica do pedido, a legitimidade das  partes e o interesse processual. 

3.   A Ação Popular Ambiental na Constituição Federal de 1988 

A ação popular ambiental, como instrumento assegurado pelo  legislador constituinte, ao cidadão, para proteção do meio ambiente, se constituiu em importante inovação, para a garantia do exercício da cidadania, uma vez que somente através da efetiva participação política, nasce o comprometimento das  pessoas com a causas que são de interesse coletivo e da sociedade, de forma global. 

Embora o instituto da ação popular existisse no plano infraconstitucional (Lei 4.717/65), a elevação da ação popular ao plano constitucional, e a ampliação dos casos de seu cabimento, incluindo-se a proteção do meio ambiente, em prol da sadia qualidade de vida e da vida com dignidade,  se constituiu em importante avanço para a cidadania.

A ação popular ambiental habilita o cidadão a tutelar tanto a defesa do erário público ou patrimônio público, da moralidade pública, atinentes a proteção ambiental e ao bem difuso ambiental, conforme se depreende do disposto no artigo 5.º, LXXIII da Constituição da República Federativa do Brasil.

Objetiva-se na ação popular ambiental, a uma desconstituição de um ato lesivo e à condenação dos responsáveis do poder público ou terceiros à reposição do statu quo anterior, admitindo ainda, a condenação do infrator ambiental, à indenização por de perdas e danos.  Nesse passo, faz parte desta tutela jurisdicional a possibilidade de obter por esta via a reparação  do dano ambiental, a título individual, com dimensão coletiva difusa em face do bem protegido.

Por outro lado,  a proteção ambiental deve ter, quanto possível, caráter preventivo, porém, isso nem sempre é possível, diante da ação agressiva e devastadora dos depredadores dos bens ambientais,  em contraposição, com a lenta  resposta jurisdicional.  Consumado o ato lesivo, sem dúvida a finalidade preventiva, se transformará para a finalidade de ressarcimento dos danos causados.

3.1 – Instrumento processual, ao alcance do cidadão,  vinculado aos interesses difusos

Segundo o Professor Celso Antonio Fiorillo[8],

“A ação popular é um dos remédios jurisdicionais mais antigos e, mesmo com marchas e contramarchas da história, podemos dizer que foi pioneiro na defesa dos direitos coletivos lato sensu”.

Para Heraldo Garcia Vitta[9],

“(…) a ação popular é um dos instrumentos jurídicos colocados à disposição das pessoas para proteger o meio ambiente”.

A  Ação Popular Ambiental mostra  que o sistema positivo brasileiro instituiu uma democracia social ambiental, concedendo ao cidadão legitimidade, a título individual, de exercer a tutela jurisdicional ambiental, ao contrário do  que vigora na Itália, onde o ambiente surge como bem público e o dano ao meio ambiente como um dano ao Estado, com conseqüente institucionalização pública dos instrumentos processuais destinados à defesa ambiental.

No Brasil, ao atribuir ao cidadão a legitimidade na defesa jurisdicional do ambiente, via ação popular, está sendo aperfeiçoado  o exercício da tarefa solidária e compartilhada do Estado e a coletividade, na consecução do poder dever da proteção ambiental. A Ação popular é o meio jurisdicional idôneo para defesa por parte dos cidadãos, de interesse seu e de toda uma coletividade.

Esse compartilhamento se depreende do mandamento constitucional do artigo 225, que determina ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente, e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Anteriormente à vigência da atual Constituição Federal, promulgada em 1988, a ação popular era de uso restrito, havendo grande discussão na doutrina, quanto a legitimidade para sua proposição.

Discutindo o conceito  de ação popular e seu alcance, no seu nascedouro, é importante a lição de Fagundes Seabra,[10] que assim expressou:

”Não é o ser intentada contra pessoa jurídica de direito público, nem o dizer respeito a relações jurídicas em que o Estado, ou outra dessas pessoas, seja interessada ou parte, que lhe empresta caráter específico. Para que se lhe atribua sentido especial, é preciso que alguma coisa a peculiarize  processualmente. E é à luz dessa orientação que e há de conceituar a ação popular, que sendo remédio de direito processual, embora com aplicação  relações de direito administrativo, daquele, dos princípios que o regem, há de trazer os elementos específicos da sua classificação. É o elemento que permite lhe atribuir caráter formal peculiar é o interesse à propositura, que, aparecendo individualizado nas ações em geral (até mesmo nos casos de substituição processual, onde o autor, não sendo o titular da relação de direito substancial, o é, entretanto, do direito de agir), nessa ação, que envolve direitos, bens ou interesses regidos pelo direito administrativo, se apresenta indeterminado, pelas repercussões impessoais da lide”.

Foi José Carlos Barbosa Moreira[11] um dos primeiros doutrinadores  a se posicionar em favor da ação popular como instrumento de defesa dos direitos difusos, fundando sua posição no alcance que devia  ser dado à lesão do patrimônio, que não poderia ficar adstrita apenas as lesões de caráter pecuniário, como era a previsão inicial da Lei 4.717/65.

A polêmica a respeito do alcance da ação popular chegou ao fim, no entanto, com  a Constituição de 1988[12], que autorizou de forma expressa, o cabimento da ação popular para proteção  dos danos ao meio ambiente, ao asseverar:

“Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio  histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.

Assim, a ação popular passou à condição de ação popular constitucional, sendo definida por José Afonso da Silva[13]  como:

“(…) instituto processual civil, outorgado a qualquer  cidadão como garantia  político-constitucional (ou remédio constitucional), para a defesa do interesse da coletividade, mediante a provocação do controle jurisdicional corretivo de atos lesivos do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural”.

Na lição de Celso Antonio Pacheco Fiorillo[14],

“a ação popular presta-se à defesa de bens de natureza pública (patrimônio público) e difusa (meio ambiente), o que implica a adoção de procedimentos distintos. Com efeito, tratando-se da defesa do meio ambiente, o procedimento a ser adotado será o previsto na Lei Civil Pública e no Código do Consumidor, constituindo, como sabemos, a base da jurisdição civil coletiva. Por outro lado, tratando-se da defesa de bem de natureza pública, o procedimento a ser utilizado será o previsto na Lei nº 4.717/65”.

A ação popular, colocada no plano constitucional,  como um instrumento idôneo à proteção do meio ambiente, alargou o alcance dessa modalidade de ação, possibilitando aos cidadãos em geral, a busca da proteção jurisdicional, para preservação de bem de interesse coletivo.  

Por sua vez, a  prática efetiva do exercício deste instrumento jurisdicional legitima e dá maior transparência, controle e fiscalização aos atos praticados pelo poder público. Acrescente-se, conforme já referido, que este meio de defesa da cidadania ambiental abre espaço para intervenção direta do indivíduo, em verdadeira possibilidade do exercício da cidadania participativa nas correções das disfunções existentes nas tarefas da proteção ambiental como bem pertencente à coletividade.

Trata-se, de fato, da abertura de uma via de mão dupla na proteção ambiental, onde o cidadão pode passar de mero beneficiário e destinatário da função ambiental exercida pelo Estado para ocupar uma posição positiva, podendo intervir nesta, exercendo sua responsabilidade social compartilhada, conforme preceitua o artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil, com legitimidade inconteste, para reclamar direito coletivo, sem ter que invocar e demonstrar interesse pessoal no ato lesivo ao meio ambiente.

O direito do cidadão, a título individual, de acesso à justiça jurisdicional da proteção ambiental faz surgir a figura do direito subjetivo ao meio ambiente, ecologicamente equilibrado, que não é incompatível com a autonomia do bem ambiental. Não se deve esquecer de que o bem ambiental é de evidente relevância para a coletividade e caracterizado, como bem jurídico próprio e autônomo, tutelado em si e por si mesmo.

A proteção jurídica subjetiva do ambiente fica clara a partir do momento em que a Constituição da República Federativa do Brasil reconhece o direito fundamental ao meio ambiente extensivo a todos os brasileiros. Neste perfil entende-se que a tutela, via ação popular ambiental é um direito subjetivo fundamental de caráter difuso da coletividade e acionável individualmente pelos cidadãos e, por isso, está  inserido dentro da categoria de dano ambiental individual.

Existe  uma  diferença primordial da tutela jurisdicional subjetiva, via ação popular, das demais de índole individualista. Esta diferença  está no fato de que esta última funda-se em um interesse próprio e, no caso de ressarcimento de lesões, destinam-se ao indivíduo diretamente, de forma exclusiva e pessoal. No entanto, no primeiro caso, apesar de ser identificável com um interesse individual de toda coletividade,  a tutela destina-se à proteção de um bem jurídico de dimensão coletiva ou difuso e o ressarcimento não se faz em prol indivíduo, mas, sim, indiretamente, em favor da coletividade, por se tratar de um bem indivisível e de conotação social.

Trata-se, de fato, de um direito fundamental na sua dupla natureza, posto que são, de um lado, direitos subjetivos e, por outro, constituem elementos fundamentais de ordem objetiva da comunidade.

E como conseqüência, o legislador constitucionalista de 1988, aquinhoou  os brasileiros em geral, e os estrangeiros residentes no pais, com um instrumento processual de grande alcance para o exercício e o fortalecimento da cidadania.

3.2 – Os destinatários da norma ambiental

Os destinatário da norma ambiental, são os brasileiros e os estrangeiros residentes no país, nem qualquer distinção ou restrição, conforme se infere do texto constitucional vigente. 

É no artigo 225, da Carta Magna, que encontramos de forma clara, os destinatários dos bens ambientais e consequentemente, da norma ambiental, ao definir que: 

“(…) todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (…)”. 

A partir da colocação do meio ambiente, como essencial à sadia qualidade de vida, significou dizer que, sem meio ambiente equilibrado, não haverá vida com qualidade, vida digna, o que parece-nos  absolutamente verdadeiro. 

Mas não parou aí o legislador constituinte. Ao mesmo tempo em  que definiu o meio ambiente como essencial, atribuiu ao Poder Público e à coletividade, o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 

A destinação da norma ambiental  fica clara, e pode ser constatada a partir da atribuição de um  direito/dever,  ao cidadão, ensejando que este,  no plano do direito individual, possa agir em favor da proteção do meio ambiente, como um direito difuso e coletivo, em  co-responsabilidade, com o Estado, para conservá-lo e preservá-lo inclusive para as gerações futuras.

Aliás, foi sábia em nosso entendimento, a orientação  legislativa, de colocar especificamente ao dispor dos cidadãos, individualmente, a possibilidade de demandar direito difuso, em prol da coletividade, pois o meio ambiente transcende as fronteiras do direito individual, para se irradiar como  um direito coletivo, essencial, um verdadeiro macrodireito, que não pode ser classificado como bem público, nem como bem privado (Código Civil, art. 98). 

Trata-se,  de direito difuso,  o que significa dizer, o meio ambiente não é especificamente,  propriedade de ninguém:   pertence a cada um e, ao mesmo tempo, pertence a todos, não havendo  como identificar o seu titular,  e considerando que seu objeto é insuscetível de divisão. Cite-se, como  exemplos, o ar, as florestas, a fauna, as águas pluviais, que são bens ambientais de uso comum do povo, e sem os quais, não há que se falar em vida digna.

3.3 –  A Cidadania plena  pode admitir  restrição de direitos? 

Este é o desafio que ousamos enfrentar no presente trabalho.  Ao nosso ver, a  cidadania, tal como está posta na Constituição Federal vigente, para ser exercida em toda sua plenitude, não pode sofrer qualquer restrição no exercício de seus direitos individuais assegurados constitucionalmente, sejam eles direitos civis, políticos ou sociais.

A responsabilidade da  vida em sociedade,  deve ser compartilhada por todas as pessoas que a compõe, independentemente da estratificação social a quem pertençam, o que importa dizer, independente de idade, raça, credo religioso, matiz política, posição econômica, etc.

A resposta à pergunta proposta, exige porém, uma interpretação sistemática do texto constitucional, desde seus fundamentos, até os direitos individuais, sociais, e os bens ambientais  assegurados, como meios de garantia `para todas as pessoas, de um bem maior, a vida, tutelada de forma inequívoca na Constituição Federal de 1988, e de plena vigência.

O legislador constituinte de 1988, ao promulgar a Constituição Federal, em prol de um Estado de Democrático e de Direito, o fez para assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça, como valores supremos de uma sociedade fraterna.

Portanto, se são valores supremos, podemos entender, que são valores absolutos, e como tal, indispensáveis, fundamentais, e a perseguição na consecução desses valores, está plenamente assegurada no próprio preâmbulo do texto constitucional vigente.

A seguir, a Constituição Federal, no art. 1º, incisos II e III,  assegura como fundamentos, e sem qualquer distinção aos destinatários da norm constitucional,  a cidadania e a dignidade da pessoa humana.

O artigo 3º, ao descrever os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil,  estabelece: 

“I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; 

                            (…) 

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 

                            (…)”  (grifamos)  

Pelo texto, os objetivos fundamentais da República são dirigidos  a todos, sem qualquer preconceito, inclusive de idade ou outras quaisquer formas de discriminação, o que depreende, que a  defesa  de tais  objetivos, está  de forma irrestrita, ao alcance de todos os detentores de direitos, e não apenas para  parte deles. 

O artigo 5º, caput,  assevera  que: 

“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. 

Está garantida, portanto, à todos, a igualdade perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, o que importa afirmar, sem restrições de quaisquer direitos. A única delimitação feita, a respeito da destinação da norma constitucional,  à rigor, e até por  obviedade, é que  ela se dirige  aos brasileiros de forma geral, e aos estrangeiros residente no País, pois fora dos limites territoriais do Brasil, as  normas jurídicas, devem atender  os princípios de direito internacional que regem a relação entre os povos. 

No extenso rol de direitos e garantias  do artigo 5º, destacamos alguns que são chaves importantes para o conceito de cidadania plena que concebemos, tais como: 

“I – homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição; 

É garantida, portanto, a isonomia entre homens e mulheres, para assegurar o acesso aos direitos em geral  garantidos à nível constitucional, inclusive a preservação do meio ambiente equilibrado. 

XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

 

a) O direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. 

Pela aludido dispositivo, todos, portanto, sem qualquer distinção,  tem direito de petição em defesa de direitos, em face de ilegalidades, contra os agentes públicos, como é o caso específico do cabimento da ação popular ambiental, para defesa dos bens ambientais.

XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. 

Essa é uma garantia constitucional da maior importância, e que assegura a todos os cidadãos, o direito debater às portas do Poder Judiciário para reclamar qualquer lesão de direito, incluindo-se aqui, o meio ambiente;

LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente, e ao patrimônio histórico e cultural […]. (grifamos)  

Por este inciso, o constituinte elevou a ação popular ao nível de preceito constitucional, praticamente derrogando as disposições contrárias que estão dispostas na Lei nº 4.717/65, e que reconhecia como  cidadão, apenas os que estava habilitado ao exercício dos direitos políticos, entendo-se apenas os eleitores.

Parece-nos que tal dispositivo não foi recepcionado pela Constituição de 1988, restando  pois  derrogado e sem eficácia jurídica.

LXXVII – são gratuitas […] e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício a cidadania.

 

§ 1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.

 

§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em quer a República do Brasil seja parte. 

Este inciso e seus parágrafos, é primordial para o entendimento do novo conceito de cidadania contemplado pelo constituinte, pois: 

Primeiro,  assegura a gratuidade de todos os atos necessários ao exercício da cidadania, incluindo-se o direito ao meio ambiente;   

Segundo, determina que os novos direitos e garantias estabelecidas no texto constitucional, passaram a ter eficácia imediata, com a promulgação da Constituição, e nesse passo, o meio ambiente passou a ser um direito difuso, de uso comum do povo; 

Terceiro, garantiu a todos os contemplados da norma constitucional brasileira, outros direitos assegurados no plano internacional, referendados por tratados  dos quais o Brasil é signatário, com destaque para os que determinam a conservação do meio ambiente, como um bem da humanidade. 

Ao tratar dos direitos sociais, o artigo 6º  assegura a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados “na forma desta Constituição”, o que significa dizer que tais direitos são destinados  aos brasileiros e aos estrangeiros residentes  no  País, sem quaisquer distinção, preconceito ou discriminação.     

Ao tratar da Ordem Econômica e Financeira, no artigo 170 da Constituição vigente, o legislador constituinte  determinou, in verbis: 

“A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: 

                            (…) 

V – defesa do consumidor;

 

VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; 

                            VII – redução das desigualdades regionais e sociais; 

(…)”. (grifamos) 

Mais uma vez o legislador constituinte reafirmou que a ordem econômica e financeira, tem o fim de assegurar a todos existência digna, relacionando, dentre outros, dois princípios que destacamos como vitais para o alcance da plena cidadania, quais sejam, a defesa do consumidor e a defesa do meio ambiente. 

A seguir, ao tratar da política urbana, no artigo 182, a Constituição Federal vigente, prevê:

“A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.” 

É nas cidades que vivem mais de 80% da população brasileira, e a organização e o desenvolvimento do espaço urbano, é vital para uma vida digna. No mais, a Carta Magna garante o bem-estar de todos os habitantes das cidades  sem objeções de raça, idade, nacionalidade, etc., sendo mais uma razão para se afirmar que o exercício da cidadania, não admite restrições de qualquer natureza. 

Por fim, o artigo 225, analisado minuciosamente nos capítulos antecedentes, garante que: 

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (…)”. (grifamos) 

Mais uma vez o legislador  garantiu um direito primordial à vida humana  – o meio ambiente – à todos, sem quaisquer restrição ou discriminação. 

Portanto, cidadania plena, se constrói com a participação efetiva e consciente das pessoas, não só através dos partidos políticos, mas em associações de classe, comunidades de bairro, ou mesmo no nível individual, em ações e interferências que  se refletem na comunidade em que tais pessoas vivem e interagem, ou de forma global, na própria sociedade.       

Na hipótese dos direitos fundamentais, garantidores da sadia qualidade de vida às pessoas, serem desrespeitados, cabe, em nosso entender, a defesa de tais direitos por qualquer um do povo, sem qualquer discriminação ou restrição. 

Somente dessa forma, estaremos dando irrestrita  efetividade aos preceitos constitucionais que garantem plena cidadania e dignidade humana a todas as pessoas, brasileiras ou não, desde que residentes no País, sem considerar-lhes a raça, origem, idade, sexo, condição econômica, nível cultural, credo religioso ou  ideologia política,   a qual pertençam. 

Assim, à luz do que dispõe a Carta Magna vigente, entendemos que o exercício da plena cidadania, não admite restrição de direitos.

3.4 –  A legitimidade ativa na ação popular ambiental, em face do “novo conceito de cidadão”

Uma questão de grande relevância, face à autorização constitucional, da ação popular ambiental, é quanto a legitimidade ativa para propositura da ação.

E do que decorre essa discussão? Para melhor posicionamento, é importante que se faça uma breve análise da ação popular concebida pela Lei 4.717/65, para o fim de proteger a coisa pública.

Esta atribui legitimidade ativa, conforme disposição de seu artigo 1º, para “qualquer cidadão”, estabelecendo no § 3º, “que aprova para ingresso em juízo, será feita com o título de eleitor, ou com documento que a ele corresponda”.

Reportando-nos ao tempo da referida lei, ano de 1.965, temos que pela Constituição Federal então vigente, promulgada em 1946, era considerado cidadão, o eleitor regularmente inscrito, com mais de 18 anos de idade.

Igual disposição prevaleceu na Constituição Federal subseqüente,  outorgada pelo regime militar em  1.967, e na Emenda Constitucional nº 01/1969, que preservaram a condição de cidadão, para os eleitores, entendendo-se estes, os maiores de 18 anos,  que era a idade mínima para o alistamento eleitoral. 

A partir da Constituição Federal de promulgada em 08 de outubro de 1988, o conceito de cidadania passou a ser rediscutido, em razão dos novos fundamentos constitucionais, da cidadania e da dignidade  da pessoa humana.

Para a consecução desses fundamentos basilares, a Constituição assegurou  direitos individuais, civis e políticos, no artigo 5º; direitos sociais garantidores do Piso Vital Mínimo, constituídos do direito à educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, entre outros, no artigo 6º;  pelo artigo 225, assegurou  direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, garantindo bens ambientais representados pelo meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente do trabalho e cultural, extensivo a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, sem qualquer restrição, preconceito ou discriminação.

O meio ambiente ecologicamente equilibrado, foi  guindado a um direito constitucional, “de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade  de vida”.  Em suma, a Carta Magna, passou  tutelar a vida em todas as suas formas, em sua dimensão máxima, garantindo cinco causas de pedir essenciais à sadia qualidade de vida, quais sejam: o patrimônio genético, o patrimônio cultural, a vida na cidade, a saúde e os recursos naturais, sem os quais, não se pode falar em dignidade humana.

Foi estimulada a participação popular, através de vários instrumentos criados pelo legislador constitucional,  tendo como exemplos,  o mandado de injunção, a elaboração de leis por iniciativa do povo, além da ação popular  ambiental, conforme a previsão contida no artigo 5º, inc. LXXIII.  O direito do voto, foi ampliado, contemplando os  analfabetos e os menores, a partir dos dezesseis anos. 

Parece-nos que a partir de então, um novo conceito de cidadão, emergiu da Carta Magna de 1988.

A doutrina, em sua maioria,   se mostra ainda tendente a aceitar a legitimidade ativa na ação popular constitucional, tal qual, a concebida na Lei nº 4.717/65, ou seja, aos cidadãos, considerados este, apenas os eleitores.

Assim é o entendimento de Edis Milaré:[15]

“O direito de propor ação popular é deferido apenas àquele que ostente a condição de cidadão, ou seja, ao eleitor, que participa dos destinos políticos da Nação.

Wilson de Souza Campos Batalha[16], diz que:

‘A ação popular é ação de conhecimento, que não compete a quisque de populo, nacionais ou estrangeiros residentes mo País, mas exclusivamente “aos cidadãos”, natos ou naturalizados, detentores de direitos políticos” .

No mesmo passo,  segue Rodolfo de Camargo Mancuso[17]:

“Na ação popular ‘a situação legitimante’ é a constante no art. 5º, LXXIII da CF e nos arts. 1º e 4º da Lei 4.717/65, ou seja, a atribuição, a qualquer cidadão, do direito a uma gestão eficiente e proba da coisa pública (patrimônio público, mio ambiente, moralidade administrativa) Sendo assim, tal ‘situação legitimante’ deve passar, logicamente, pelo exame do conceito de “cidadão”. […] Todavia, somente essa condição de ‘brasileiro’ não basta para conferir legitimidade ativa na ação popular, porque os tetos exigem ainda o implemento da condição de eleitor, a saber: a prova de estar o brasileiro no gozo dos direitos políticos (direito de voto, que a Constituição Federal atribui, obrigatoriamente, ‘para os maiores de 18 anos” e, facultativamente, para os analfabetos, os maiores de setenta anos, os maiores de dezesseis e maiores de 18 anos’), vedado tal direito aos estrangeiros (art. 14, § 1º, incisos e alíneas e § 2º).”

Para José Afonso da Silva[18]

“(…) a cidadania se adquire com a obtenção da qualidade de eleitor, que documentalmente se manifesta na posse do título de eleitor válido. O eleitor é cidadão, é titular da cidadania, embora nem sempre possa exercer todos os direitos políticos.

Na mesma posição doutrinária, se somam, entre outros,    Hely Lopes Meirelles, Toshio Mukai, Michel Temer,   Pinto Ferreira[19].  Este último assim entende:

“(…) A legitimação ativa recai, por conseguinte, em qualquer cidadão. O conceito de cidadão é um conceito restrito, devendo discriminar-se, assim, as duas condições, a condição de cidadão e a condição de nacional. São, destarte, duas coisas diferentes, a saber: a nacionalidade e a cidadania. A nacionalidade vincula a pessoa à nação; a cidadania é o vinculo que associa o indivíduo ao Estado, atribuindo-lhe o direito de sufrágio ou o gozo dos direitos políticos. O nacional é o brasileiro, que pode ser o brasileiro naturalizado, conforme a nacionalidade, seja de origem ou derivada. O cidadão é o brasileiro que tem a fruição legal dos direitos políticos”.

Pela interpretação sistemática da Constituição Federal de 1988, tendo como ponto de partida seus fundamentos basilares – a cidadania e da dignidade humana – e ainda, da atribuição do meio ambiente como um bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida das pessoas, entendemos que a ação popular ambiental, criada no artigo 5º, inciso XLLIII,  não tem como legitimados ativos, apenas os  cidadãos titulares de direitos políticos, nos moldes da Lei 4.717/65, disposição infraconstitucional, que ao nosso ver, restou derrogada, para o fim de legitimação na nova ação popular ambiental.

É importante ainda se analisar a co-participação da coletividade junto ao Poder Público,  com a imposição constitucional de um dever de defender a preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gerações.

Ora, se é um direito-dever, o exercício ativo de ambos, no tocante ao meio ambiente, não deve  sofrer qualquer espécie de limitação para seu gozo e exercício, uma vez que a Constituição Federal não fez qualquer reparo, aos destinatários da norma, de ser eleitor ou não, ser  brasileiro ou não.

Nessa direção é a posição do Prof. Celso Antonio Pacheco Fiorillo[20] um dos pioneiros na tese revisional do conceito de cidadania, a partir da Carta Constitucional de 1988, que entende inaplicável a legitimidade ativa explicitada nos arts. 1 e 3º da Lei 4.717/65, para a ação popular ambiental, e argumenta  que:

“Todavia, aludida relação em sede de ação popular ambiental não é acertada, porquanto estaria restringindo o conceito de cidadão à idéia ou conotação política, ou seja, somente o indivíduo quite com as suas obrigações eleitorais poderia utilizar-se da ação popular. Dessa foram, em sendo de todos os bens ambientais, nada mais lógico que não só o eleitor quite com a Justiça Eleitoral, mas todos os brasileiros e estrangeiros, residentes no País possam ser rotulados cidadãos para fins de propositura da ação popular ambiental”.

Essa posição embrionária e pioneira assumida pelo Prof. Celso Antonio Pacheco Fiorillo,  discutida exaustivamente ao longo das aulas ministradas,  motivou o presente trabalho, convicto de que um “novo conceito de cidadão” exsurgiu da Carta Magna de 1988, não limitado apenas, de forma discriminatória,  ao detentor do direito do voto.

A conceituação de cidadão de José Sergio Monte Alegre[21] é elucidativa para a construção  do conceito de cidadão ora defendida:

“(…) a palavra cidadão, na linguagem constitucional, não é sempre equivalente perfeito de eleitor. Prova de que não se acha no art. 64 do ADCT, pois do contrário somente o eleitor teria direito a receber um exemplar da Constituição Federal, isso apesar de todos os brasileiros estarem igualmente sujeitos às suas disposições! Porém, não só ali.  No n. V, do § do art. 58, há também prova de que não existe relação necessária entre cidadão e eleitor, porquanto se houvesse, as Comissões da Câmara e do Senado, ou as do Congresso Nacional, não poderiam solicitar depoimentos a não ser de autoridades e eleitores! E mais: a insistir-se na idéia de equivalência, apenas o partido político, a associação, o sindicato ou o eleitor poderiam representar ao Tribunal de Contas contra irregularidades ou ilegalidades, enquanto que qualquer pessoa poderia dirigir às comissões parlamentares, do Congresso, da Câmara e do Senado, petições, reclamações, representações ou queixas contra atos das autoridades ou entidades públicas, quaisquer que sejam, o que seria rematada estultice, dessa de fazer corar um frade de pedra! Daí se segue que, se a um mesmo vocábulo o texto atribui significados descoincidentes, o acertado é dar-lhes, em cada caso, o sentido mais ajustado à finalidade do sistema inteiro, porque é de sistema que se trata…”.

A mesma posição começa a ganhar corpo, e se difundir em trabalhos monográficos e artigos, dos quais destacamos Pierre Souto Maior Coutinho de Amorim[22], Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do  Estado de Pernambuco, que defende a amplitude do conceito de cidadão, ao escrever:

“Muito se tem discutido sobre a limitação ao exercício dos direitos individuais. Dentro desse contexto, cabe indagar: válido é o § 3º do artigo 1º da lei nº 4.717/65, que exige título de eleitor como requisito para ajuizamento da ação popular?

[…] Hodierarnamente, reconhece-se a distinção entre os conceitos de cidadania e nacionalidade, sendo a nacionalidade considerada vínculo ao território de um estado e a cidadania referindo-se à participação efetiva do indivíduo na vida social e na vida do Estado(…)”.

No referido artigo, o Dr. Pierre Souto Maior estabelece uma diferença entre conceito de cidadania em sentido amplo e sentido restrito, sendo o primeiro, referente a participação do cidadão nas atividades próprias do exercício de direitos individuais, tendo tal preceito fundamentando no artigo 1º da Constituição federal, enquanto que, em sentido estrito, aí sim, trata da condição de ser eleitor, votar e ser votado.

No dizer do  aludido magistrado, Dr. Pierre Souto Maior Coutinho de Amorim,

“(…) para praticar atos de exercício da cidadania e, portanto, ser considerado cidadão, não é necessário estar no gozo dos direitos políticos, pois, do contrário, poder-se-ia pensar que os condenados criminalmente não podem peticionar em defesa de seus direitos individuais ou requerer informações à órgão público. Já quanto ao último dispositivo mencionado, há uma melhor distinção quanto aos conceitos de cidadania e direitos políticos, quando afirma que não será objeto de delegação ao Presidente da República a elaboração da legislação pertinente à nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais.

Ressalte-s, outrossim, a condição do analfabeto que se abstém do alistamento eleitoral. Não dispõe, portanto, de título de eleitor. Impedido estaria  de praticar os atos supracitados?  Deixaria de ser cidadão?  Evidente que não, o que reafirma a amplitude do conceito de cidadão.

Dessa forma, data vênia, ao contrário do que José Afonso da Silva prega […], errônea é a afirmação simplória de que cidadão é quem pode votar e ser votado, ou que se adquire a condição de cidadão com o alistamento eleitoral.”

Ao fazer a análise do conceito de cidadania incutido na Lei 4.717/65, enfatiza que a exigência da prova de eleitor, feita com a apresentação de título de eleitor exigido na lei infraconstitucional, tinha apoio na Constituição federal então vigente, a Carta de 1946, que não tinha como princípio fundamental a cidadania, tal como concebido na Carta Magna de 1988, não vislumbrando-se naquela Constituição um comprometimento formal e cabal do Estado,  em estimular ações em favor do fortalecimento da cidadania plena,  uma vez  que era pueril, a noção de cidadania em sentido amplo e em sentido estrito, estabelecendo-se tal diferença, pela primeira vez na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional  nº 01/69.

Arremata assim o Dr. Pierre Souto Maior, posicionando-se em favor do “novo conceito de cidadão”  nascido com a Constituição de 1988:

“(…) o artigo 5º, inciso LXXIII, sendo direito individual garantido pela Constituição da República, deve ser interpretado o mais amplamente  possível.

O Estado brasileiro assumiu compromisso de estimular o exercício da cidadania em seu grau máximo. Verdadeiro fundamento de nossa Constituição, a cidadania não pode ter suas formas de exercício restringidas por uma interpretação que relega a um segundo plano uma diretriz básica do sistema constitucional brasileiro.

De todo o exposto, a legitimidade para propor ação popular não deve  ser restrita a quem vota ou é votado, pois não se trata de direito político, mas direito fundamental do cidadão que, mesmo condenado criminalmente, ou analfabeto, contribui para a formação da riqueza nacional. Repita-se que não se pode partir de uma lei ordinária, que há muito necessita de reformulação, para contrariar a Constituição da República que, como já se disse, produziu um Estado comprometido, fundamentalmente, com o exercício da cidadania. O § 3º do artigo 1º da lei nº 4.717/65 não foi recepcionado pela atual Constituição. Dessa maneira, a legitimidade para ajuizar ação popular deve ser franqueada a todos os cidadãos. […] Solução esta que se coaduna com a interpretação teleológica e sistemática da Constituição da República e afirma a condição de cidadão do analfabeto e do condenado  criminalmente”.

Em consonância com  a conceituação moderna de cidadania, formulada a partir da interpretação sistemática da Constituição Federal de 1988, de plena vigência, a partir de seus fundamentos em cidadania e dignidade humana, esposamos o entendimento que a legitimidade ativa na ação popular ambiental, se estende a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, sem quaisquer preconceito ou discriminação, destinatários do direito ambiental, como um bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida,  consagrado no artigo 225, da Carta Magna, a quem o legislador constituinte atribuiu inclusive, co-responsabilidade com o Estado com o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

4. Conclusão

Foi instigante a pesquisa para formulação do conceito de cidadão, como legitimado ativo na ação popular ambiental,  criada pelo legislador constituinte, a partir do artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988. 

Tal conceito foi formulado após uma visão histórica do conceito de cidadania, construído no Brasil, desde a  Proclamação da Independência, em 1822, começando a nível constitucional,  pela Constituição Imperial de 1824, passando pelas Constituições subseqüentes até os dias atuais. 

Marchas e contramarchas sofreu a conceituação da cidadania, tornando-se mais abrangente nas Constituições promulgadas em momentos históricos de períodos democráticos, tais como em 1946 e 1988, quando os direitos civis, políticos e sociais foram mais exaltados, e foram criadas condições favoráveis à uma maior participação das pessoas, na vida política nacional. Importante se dizer, que cidadania importa em participação na vida política e social da sociedade, e esta somente se torna possível nos Regimes Democráticos. 

No fortalecimento da cidadania, e na reformulação de seu conceito clássico, reproduzido ao longo da história constitucional do Brasil,  de que é  cidadão é apenas aquele que detêm direitos políticos, pode  votar e ser votado,  vimos a promulgação da Constituição Federal de 1988, erigida em pleno Estado Democrático de Direito, e que estabeleceu como fundamentos, em seu artigo 1º, incisos II e III, a cidadania e a dignidade humana. 

A partir de então, entendemos que foi formulada  uma nova concepção da cidadania,  ao garantir a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, sem restrições, direitos individuais em profusão (artigo 5º), direitos sociais (artigo 6º) garantidores do Piso Vital Mínimo (educação, saúde, moradia, trabalho, assistência previdenciária, lazer, dentre outros), existência digna, conforme os ditames da justiça social, resguardando  princípios assecuratórios de defesa do consumidor e defesa do meio ambiente (artigo 170, incisos V e VI).  

A Constituição garantiu ainda o ordenamento do pleno de desenvolvimento das funções sociais da cidade, onde vivem mais de 4/5 da população brasileira, como a garantia do bem-estar de seus habitantes (artigo 182), bem como  assegurou,  que todos  têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerando o bem ambiental, um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida das pessoas (artigo 225). 

Para manutenção dos bens ambientais, essenciais à vida humana, sem  os quais não há como se falar em dignidade humana, o pressuposto maior assegurado no artigo 1º, inciso III, do texto constitucional, a legislador constituinte atribuiu aos destinatários da norma ambiental, em co-responsabilidade com o Estado, o dever de defendê-lo e preservá-lo (o meio ambiente), para as presentes e futuras gerações. 

A partir daí,  construímos o conceito do “novo cidadão” idealizado na lei maior, que bipartiu o conceito estabelecido pela Lei 4.717/65, e que considera cidadão apenas quem detêm direitos políticos, pode votar e ser votado. 

Idealizamos esse novo conceito a partir da concepção de que existe uma divisão no conceito de cidadania, em sentido amplo e sentido estrito, agasalhado na envelhecida Lei 4.717/65. 

O conceito de cidadão construído na Constituição federal de 1988, têm sentido amplo,  e significa a participação efetiva, sem restrições de qualquer natureza, dos interessados na preservação dos bens ambientais tutelados, não tendo sido recepcionada pela carta constitucional, a regra restritiva  contida nos artigos 1º e 3º da Lei 4.717/65. 

Assim,  no tocante à ação popular ambiental, restaram legitimados,  a partir da promulgação da Constituição Federal vigente  (08 de outubro de 1988),  todos os brasileiros e estrangeiros residentes no pais, independente de sexo, condição econômica, idade, nível cultura, credo religioso,  inscrição partidária ou atuação política,  para figurarem no pólo ativo de tais ações, como forma, inclusive, de dar efetividade ao mandamento constitucional  contido no artigo 225, que atribui como dever da coletividade, a preservação e conservação do meio ambiente, para as presentes e futuras gerações. 

Assim, concluindo, temos que: 

Primeiro: se todos são iguais perante a Constituição Federal, sem distinção e discriminação de qualquer natureza; 

Segundo: se os bens ambientais, indispensáveis à preservação da vida humana com qualidade e dignidade, são disponibilizados à todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País; 

Terceiro: se todos  têm o dever de preservar e conservar tais bens ambientais; 

Quarto: se o meio idôneo disponibilizado aos cidadãos, para defender o bem difuso ambiental, e que se constitui em patrimônio de toda a coletividade nacional, é a ação popular ambiental, não vemos como atribuir apenas à parcela votante da população brasileira, a legitimidade ativa  para propositura de tal ação. 

Pelos ditames estabelecidos na Constituição federal de 1988, e em decorrência do conceito de cidadão  que emergiu a partir de então,  concluímos que  todas as pessoas destinatárias  da norma ambiental, são legitimados ativos para a ação popular ambiental.

___________________

NOTAS

[1] Direito Ambiental Brasileiro, p. 332

[2] RT 156/160, Apud  Rodolfo de Camargo Mancuso.  Ação Popular, p. 261.

[3] Ação popular mandatória, p. 90

[4] Ação popular constitucional, p. 242-243

[5] RT 214/146, apud Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação Popular, p. 262

[6] Da ação popular constitucional, Ajuris, 1985, Apud  Rodolfo de Camargo Mancuso, Ob. Cit., p. 262

[7] Do pedido no proceso civil, p. 97

[8] Ob. Cit.,  p. 332

[9] O meio ambiente e ação popular, São Paulo, Saraiva, 2000

[10] Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo, Controle Jurisdicional dos atos do Estado, vol. 1, 5ª edição, Ação Popular, São Paulo, Ed. RT, pág. 70.

[11]  A ação popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos, in Temas de direito processual, São Paulo, Saraiva, 1977.

[12] CF, art. 5º, LXXII

[13] Curso de direito constitucional positivo, 19ª ed., São Paulo, Malheiros, 2001, p. 466.

[14] Ob. Cit.,  p. 334.

[15] Direito do ambiente, p.  459

[16] Direito Processual das Coletividades e dos Grupos, p. 280

[17] Ob. Cit., p. 153-154

[18] Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 332

[19] Apud  Rodolfo de Camargo Mancuso, Ob. Cit., p.  155

[20] Direito Ambiental Brasileiro, p.

[21] Apud Celso Antonio Fiorillo Pacheco, Ob. Cit., p. 336-337

[22] Cidadania e ação popular. Disponível em: http://www.uj.com.br/publicacoes/doutrinas/defaul.asp?action=doutrina&iddoutrina=2282Acesso em: 20/12/2005

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REFERÊNCIA BIOGRÁFICA

CLOVIS BRASIL PEREIRA:  Advogado, com escritório na cidade de Guarulhos (SP); Especialista em Processo Civil; Licenciado em Estudos Sociais, História e Geografia. É Mestre em Direito (área de concentração: direitos difusos e coletivos). Professor convidado do Curso de Pós Graduação em Direito Civil e Processual Civil do Curso Êxito, de S. J. dos Campos (SP); Professor convidado da Pós Graduação em Processo Civil na Universidade Guarulhos;   Professor Universitário;  ministra cursos na ESA- Escola Superior da Advocacia, no Estado de São Paulo,  Cursos Práticos de Atualização Profissional e  Palestras sobre temas atuais; é membro da Comissão do Advogado-Professor da OAB-SP; membro da Comissão de Ensino Jurídico da OAB-Guarulhos; é colaborador com artigos publicados nos vários sites e revistas jurídicas. É coordenador e editor do site jurídico www.prolegis.com.br.  

Contato:   prof.clovis@prolegis.com.br

Clovis Brasil Pereira

Clovis Brasil Pereira

Advogado; Mestre em Direito; Especialista em Processo Civil; Coordenador Pedagógico da Comissão de Cultura e Eventos da OAB/Guarulhos; Diretor da ESA, Unidade Guarulhos; Professor Universitário; Coordenador Pedagógico da Pós-Graduação em Direito Processual Civil da FIG – UNIMESP; Palestrante convidado do Departamento Cultural da OAB/SP; Editor responsável do site jurídico www.prolegis.com.br; autor de diversos artigos jurídicos e do livro “O Cotidiano e o Direito”.


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* Clovis Brasil Pereira

Sumário:  1.  Ação Popular e sua origem histórica. 2  A ação popular no Brasil. 2.1 –  Natureza Jurídica.  2.2   Objeto da ação popular. 3.   A Ação Popular Ambiental na Constituição Federal de 1988. 3.1 – Instrumento processual, ao alcance do cidadão,  vinculado aos interesses difusos.  3.2 – Os destinatários da norma ambiental. 3.3 –  A Cidadania plena  pode admitir  restrição de direitos?  3.4 –  A legitimidade ativa na ação popular ambiental, em face do “novo conceito de cidadão”.  4. Conclusão

 


 

1.  Ação Popular e sua origem histórica

Para a perfeita compreensão da importância da ação popular ambiental, mostra-se importante mostrar  a origem histórica da ação popular e sua inserção no direito pátrio, para melhor avaliação desse  instrumento processual, e sua importância como meio  de acesso à justiça a todo  cidadão para proteção ambiental, considerando, precipuamente, as novas exigências sociais. Lembre-se de que a ação popular é um dos instrumentos jurisdicionais mais antigos e que se caracteriza como pioneiro na tutela dos direitos de caráter coletivo lato senso.

A ação popular teve sua origem no direito romano, mesmo levando em conta que, na época, não existia uma noção delineada de Estado. O  cidadão poderia encaminhar ao juiz uma demanda buscando a tutela de um bem, direito ou interesse que, diretamente não lhe pertencia, mas sim à coletividade. Apesar da falta de concepção de Estado, a tutela era compensada por "uma noção atávica e envolvente do que fosse o povo e a nação dos romanos", conforme menciona Mancuso. Assim, na época, havia uma estrita relação entre o cidadão e a res publica, fazendo surgir um sentimento institucionalizado que esta última,  pertencia de algum modo a cada um dos cidadãos romanos. Considerando esta forte relação existente, o cidadão romano estava legitimado a demandar e pedir a tutela de um direito da coletividade.

Ao longo da história, essa modalidade de ação, visava garantir o direito do povo.  Na lição do Professor Celso Antonio Pacheco Fiorillo[1]

“(…) a ação popular é um dos remédios jurisdicionais mais antigos  e, mesmo com marchas e contramarchas da história, podemos dizer que foi o pioneiro da defesa dos direitos coletivos lato sensu”.  

Observe-se, desta forma, que já na ação popular romana, os direitos e interesses difusos eram protegidos como ação de natureza privada. O cidadão, como indivíduo, exercia o direito de ação em nome próprio, no interesse geral do povo romano. De certa forma, muito embora desconhecido na ocasião o conceito e a caracterização de interesses ou direitos difusos, já se tinha na ação popular romana a tutela destes.

2  A ação popular no Brasil

No Brasil, esse instrumento processual surgiu pela primeira vez, na Constituição democrática de 1934, in verbis, que previa:

“Art. 113.  A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no paiz a inviolabilidade dos direitos concernentes á liberdade, á subsistencia, á segurança individual e á propriedade, nos termos seguintes:

(…)

Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de nullidade ou annullação dos actos  lesivos ao patrimônio da União, dos estados e dos Municípios”. (sic)

A ação popular foi suprimida na carta de 1937, sendo posteriormente, restabelecida na Constituição democrática  de 1946, com um alcance mais amplo, como se vê:

“Art. 141.  A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

§ 38º. Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou declaração de nulidade dos atos lesivos ao patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista”.

A ação popular foi preservada  na Constituição Federal  de 1967 (art. 150, § 31) e na Emenda Constitucional nº 01/69 (art. 153, § 31), que fez a revisão do texto constitucional, no período mais duro do regime militar de exceção que se instaurou no país em 1964, tendo como finalidade específica a anulação de atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas, conforme se observa:

“Art. 150. A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros  residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(…)

§ 31. Qualquer  cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas”. 

Na Emenda Constitucional nº 01/1969, a ação popular foi reprisada com o mesmo texto.

Nesse período crítico da história da cidadania no Brasil, notadamente em  relação aos direitos civis e políticos, face ao regime ditatorial que fulminou as liberdades individuais, temos que a ação popular, foi preservada como um instrumento político de controle dos cidadãos, uma vez que este poderiam  controlar os atos tidos como lesivos, praticados pelos eleitos, em eleições de duvidosa orientação democrática. Consequentemente, o Poder Executivo, que controlava todos os movimentos de insatisfação dos grupos sociais e dos indivíduos, que atuavam na sociedade como um todo, através do aparelho repressivo que montara para combater o que denominavam “subversão política” ou “subversão à ordem social”, podiam observar e controlar as eventuais movimentações dos cidadãos na propositura de alguma ação popular.

Essa análise, resulta do fato que a ação popular é um instrumento processual característico dos regimes democráticos, e sua previsão constitucional foi mantida num dos períodos da história política do Brasil, em que mais foram solapadas as liberdades individuais e o exercício da cidadania. No mais, sua regulamentação infraconstitucional, pela Lei 4.717, ocorreu em 29 de junho de 1965, justamente após o primeiro ano da implantação do regime ditatorial que se instalou no país.

Paralelamente ao controle político, a que aduzimos,  em algumas situações a ação popular foi utilizada como forma de proteção dos direitos difusos, sendo registrados alguns exemplos pelas noticias da época, tais como:   na esfera ambiental, a tentativa de anular o projeto  de aprovação do aeroporto de Brasília, sob o argumento que a obra não se harmonizava com a concepção estética que presidiria a edificação da nova capital do pais;   a  impugnação na estância hidromineral de Águas de Lindóia, de instalação de quiosques, tapumes e toldos, ordenados à atividades comerciais sobre o gramado da principal praça pública da cidade; e anulação de resolução de Câmara Municipal de cidade de Minas Gerais, que autorizava a extração de madeira, de forma ilimitada, em floresta protetora de nascentes de águas que abasteciam a população da cidade.

Pelas características das demandas ajuizadas na época, os direitos pleiteados deixaram de ser apenas cívico-administrativos,  para ser um instrumento de controle de direito difuso e coletivo, embora na época não existisse nenhuma normatização para tutela específica dos direitos difusos e coletivos.

Na atualidade, tendo a ação popular, guindado  à esfera da proteção constitucional, tal modalidade de instrumento processual colocado à disposição dos cidadãos, acabou ganhando notoriedade, notadamente, quanto a amplitude da legitimidade ativa, tendo em vista os fundamentos e direitos fundamentais, que preservam de forma clara, a dignidade da pessoa humana, e cuja matéria será discutida mais adiante.

2.1 –  Natureza Jurídica

Para se delimitar a natureza jurídica da ação popular, é indispensável apreciar a finalidade com a mesma foi intentada, e consequentemente, a natureza da sentença proferida, podendo ser simplesmente declaratória; via de regra, constitutiva; e excepcionalmente,  mandamental, e ainda condenatória. 

Por muito tempo vigorou o entendimento que a sentença proferida na ação popular tinha somente caráter declaratório, sendo esse inclusive,   na época,   o entendimento STF[2]: “A ação popular tem caráter simplesmente declaratório”. 

Nagib Slaibi Filho[3], entende que a ação popular tem natureza mandamental:

“Remédio jurídico processual que instrumentaliza, em juízo, a pretensão ao serviço público concreto e divisível. […] a partir do momento em que  determinado ato legislativo, genérico e abstrato, institui um serviço público específico e divisível, estipulando as condições pelas quais os indivíduos podem usufruí-lo, não pode  mais o administrador deixar de prestar tal serviço nos termos e condições fixados pela lei”. 

Defendendo a posição de que, somente a ação popular pode ter natureza condenatória, em determinadas situações, pois apenas a  desconstituição do ato impugnado  não se mostra suficiente para ressarcimento de prejuízos eventualmente causados pelo agente público,   José Afonso da Silva[4],  esclarece  que: 

“O ato inválido, por lesivo, constitui ilícito gerador de prejuízo, e justifica a atribuição da natureza condenatória reparadora à sentença que acolhe o pedido do autor. Não fosse assim, a defesa do patrimônio público não se comporia, e não se obteria a finalidade precípua da ação popular, como instrumento de controle de atos do poder público ou equiparados, no que respeita à moralidade administrativa”. 

Confirmando tal entendimento, temos a  sentença judicial proferida pelo juiz J. G. Rodrigues de Alckmin, confirmada pelo Tribunal de Justiça de São Paulo[5], que assim decidiu: 

“Não seria bastante, portanto, limitar-se a função fiscalizadora atribuída ao cidadão à simples declaração de nulidade do ato lesivo, proibindo-lhe, porém, obter a reparação devida aos cofres públicos. Não se obteria, assim, a finalidade visada na ação popular”. 

No mesmo sentido, é o entendimento de Ruy Armando Gessinger[6], entendendo que a ação popular tem, também,  natureza condenatória: 

“Poder-se-ia alegar que seria imaginável caso de ação popular sem efeito condenatório. Improcederia a alegação, por uma razão bem simples: são requisitos, para que caiba a ação popular, ser o ato impugnado ilegal e lesivo. Ora, sendo lesivo, mister se faz que tal dano seja reparado. Daí o efeito condenatório que sempre estará presente”.

Temos que a ação popular tem natureza jurídica declaratória, constitutiva e muitas vezes, condenatória, e essa conclusão é  tirada do próprio texto que disciplina o cabimento e o processamento da ação popular,  Lei nº 4.717/65, que em  seu artigo 11, in verbis  prescreve: 

“Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de  dano, quando incorrerem em culpa.” (grifamos) 

O artigo 12,  à confirmar a natureza condenatória da ação popular, determina  de forma expressa, que:, 

“A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.” (grifamos) 

O artigo 14, por sua vez, tira qualquer dúvida quanto a natureza condenatória da ação popular, ao prescrever que: 

“Art. 14. Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na sentença; depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução.

 

§ 1º Quando a lesão resultar da falta ou isenção de qualquer pagamento, a condenação imporá o pagamento devido, com acréscimo de juros demora e multa legal ou contratual, se houver. 

                            (…) 

§ 3º Quando o réu condenado perceber dso cofres públicos, a execução far-se-á por desconto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao interesse público”. (grifamos) 

Entendemos que o processo, como um instrumento processual à serviço da jurisdição, deve servir de remédio para a efetiva prestação jurisdicional. Será de todo incabível, que a ação popular se preste apenas para declarar a nulidade ou desconstituir um ato tido como lesivo ao patrimônio público, sem que,  no  mesmo provimento, não possa condenar o causador dos eventuais danos, à sua reparação, notadamente numa época em que se proclama a necessidade de maior efetividade ao processo, maior celeridade na prática dos atos processuais, em busca da diminuição no tempo das demandas judiciais, como fundamentos  que nortearam a Reforma do Judiciário (Emenda Constitucional nº 45/2005), e as alterações subseqüentes na legislação processual civil, introduzidas pelas Leis 11.187/05, 11.232/05, 11.256/06, 11.257/06 e 11.280/06, além de outras alterações que são objeto de projeto de lei, em tramitação na Câmara dos Deputados e do Senado Federal. 

2.2   Objeto da ação popular 

O objeto da ação popular, está relacionado diretamente ao pedido da ação, e que legitima o cidadão à requer a prestação jurisdicional. 

Segundo Milton Paulo de Carvalho[7], a respeito do objeto da ação, diz: 

“O pedido é o conteúdo da demanda, a pretensão processual, o objeto litigioso do pedido, o mérito da causa. É o anseio, a aspiração do demandante, de que para aquela parcela da realidade social por ele trazida na demanda e que lhe está sendo prejudicial, seja dada a solução conforme ao direito segundo o seu modo de entender”. 

Dentro das hipóteses previstas na Constituição Federal, art. 5º, LXXIII, cabe ao magistrado, ao receber o pedido inicial, fazer uma análise sumária, para verificar se a pretensão  atende ou não  ao objeto da ação popular, de conformidade com a delimitação contida no  artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, ou seja, para: 

“(… )  anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural”. (grifamos) 

Atendido o objeto da ação popular,  deve o Juiz, no  juízo de admissibilidade,  examinar também se a demanda atende às  condições da ação, exigidas no artigo 267, inc. VI, do Código de Processo Civil, quais sejam, a possibilidade jurídica do pedido, a legitimidade das  partes e o interesse processual. 

3.   A Ação Popular Ambiental na Constituição Federal de 1988 

A ação popular ambiental, como instrumento assegurado pelo  legislador constituinte, ao cidadão, para proteção do meio ambiente, se constituiu em importante inovação, para a garantia do exercício da cidadania, uma vez que somente através da efetiva participação política, nasce o comprometimento das  pessoas com a causas que são de interesse coletivo e da sociedade, de forma global. 

Embora o instituto da ação popular existisse no plano infraconstitucional (Lei 4.717/65), a elevação da ação popular ao plano constitucional, e a ampliação dos casos de seu cabimento, incluindo-se a proteção do meio ambiente, em prol da sadia qualidade de vida e da vida com dignidade,  se constituiu em importante avanço para a cidadania.

A ação popular ambiental habilita o cidadão a tutelar tanto a defesa do erário público ou patrimônio público, da moralidade pública, atinentes a proteção ambiental e ao bem difuso ambiental, conforme se depreende do disposto no artigo 5.º, LXXIII da Constituição da República Federativa do Brasil.

Objetiva-se na ação popular ambiental, a uma desconstituição de um ato lesivo e à condenação dos responsáveis do poder público ou terceiros à reposição do statu quo anterior, admitindo ainda, a condenação do infrator ambiental, à indenização por de perdas e danos.  Nesse passo, faz parte desta tutela jurisdicional a possibilidade de obter por esta via a reparação  do dano ambiental, a título individual, com dimensão coletiva difusa em face do bem protegido.

Por outro lado,  a proteção ambiental deve ter, quanto possível, caráter preventivo, porém, isso nem sempre é possível, diante da ação agressiva e devastadora dos depredadores dos bens ambientais,  em contraposição, com a lenta  resposta jurisdicional.  Consumado o ato lesivo, sem dúvida a finalidade preventiva, se transformará para a finalidade de ressarcimento dos danos causados.

3.1 – Instrumento processual, ao alcance do cidadão,  vinculado aos interesses difusos

Segundo o Professor Celso Antonio Fiorillo[8],

“A ação popular é um dos remédios jurisdicionais mais antigos e, mesmo com marchas e contramarchas da história, podemos dizer que foi pioneiro na defesa dos direitos coletivos lato sensu”.

Para Heraldo Garcia Vitta[9],

“(…) a ação popular é um dos instrumentos jurídicos colocados à disposição das pessoas para proteger o meio ambiente”.

A  Ação Popular Ambiental mostra  que o sistema positivo brasileiro instituiu uma democracia social ambiental, concedendo ao cidadão legitimidade, a título individual, de exercer a tutela jurisdicional ambiental, ao contrário do  que vigora na Itália, onde o ambiente surge como bem público e o dano ao meio ambiente como um dano ao Estado, com conseqüente institucionalização pública dos instrumentos processuais destinados à defesa ambiental.

No Brasil, ao atribuir ao cidadão a legitimidade na defesa jurisdicional do ambiente, via ação popular, está sendo aperfeiçoado  o exercício da tarefa solidária e compartilhada do Estado e a coletividade, na consecução do poder dever da proteção ambiental. A Ação popular é o meio jurisdicional idôneo para defesa por parte dos cidadãos, de interesse seu e de toda uma coletividade.

Esse compartilhamento se depreende do mandamento constitucional do artigo 225, que determina ao Poder Público e à coletividade o dever de defender o meio ambiente, e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Anteriormente à vigência da atual Constituição Federal, promulgada em 1988, a ação popular era de uso restrito, havendo grande discussão na doutrina, quanto a legitimidade para sua proposição.

Discutindo o conceito  de ação popular e seu alcance, no seu nascedouro, é importante a lição de Fagundes Seabra,[10] que assim expressou:

”Não é o ser intentada contra pessoa jurídica de direito público, nem o dizer respeito a relações jurídicas em que o Estado, ou outra dessas pessoas, seja interessada ou parte, que lhe empresta caráter específico. Para que se lhe atribua sentido especial, é preciso que alguma coisa a peculiarize  processualmente. E é à luz dessa orientação que e há de conceituar a ação popular, que sendo remédio de direito processual, embora com aplicação  relações de direito administrativo, daquele, dos princípios que o regem, há de trazer os elementos específicos da sua classificação. É o elemento que permite lhe atribuir caráter formal peculiar é o interesse à propositura, que, aparecendo individualizado nas ações em geral (até mesmo nos casos de substituição processual, onde o autor, não sendo o titular da relação de direito substancial, o é, entretanto, do direito de agir), nessa ação, que envolve direitos, bens ou interesses regidos pelo direito administrativo, se apresenta indeterminado, pelas repercussões impessoais da lide”.

Foi José Carlos Barbosa Moreira[11] um dos primeiros doutrinadores  a se posicionar em favor da ação popular como instrumento de defesa dos direitos difusos, fundando sua posição no alcance que devia  ser dado à lesão do patrimônio, que não poderia ficar adstrita apenas as lesões de caráter pecuniário, como era a previsão inicial da Lei 4.717/65.

A polêmica a respeito do alcance da ação popular chegou ao fim, no entanto, com  a Constituição de 1988[12], que autorizou de forma expressa, o cabimento da ação popular para proteção  dos danos ao meio ambiente, ao asseverar:

“Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio  histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”.

Assim, a ação popular passou à condição de ação popular constitucional, sendo definida por José Afonso da Silva[13]  como:

“(…) instituto processual civil, outorgado a qualquer  cidadão como garantia  político-constitucional (ou remédio constitucional), para a defesa do interesse da coletividade, mediante a provocação do controle jurisdicional corretivo de atos lesivos do patrimônio público, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural”.

Na lição de Celso Antonio Pacheco Fiorillo[14],

“a ação popular presta-se à defesa de bens de natureza pública (patrimônio público) e difusa (meio ambiente), o que implica a adoção de procedimentos distintos. Com efeito, tratando-se da defesa do meio ambiente, o procedimento a ser adotado será o previsto na Lei Civil Pública e no Código do Consumidor, constituindo, como sabemos, a base da jurisdição civil coletiva. Por outro lado, tratando-se da defesa de bem de natureza pública, o procedimento a ser utilizado será o previsto na Lei nº 4.717/65”.

A ação popular, colocada no plano constitucional,  como um instrumento idôneo à proteção do meio ambiente, alargou o alcance dessa modalidade de ação, possibilitando aos cidadãos em geral, a busca da proteção jurisdicional, para preservação de bem de interesse coletivo.  

Por sua vez, a  prática efetiva do exercício deste instrumento jurisdicional legitima e dá maior transparência, controle e fiscalização aos atos praticados pelo poder público. Acrescente-se, conforme já referido, que este meio de defesa da cidadania ambiental abre espaço para intervenção direta do indivíduo, em verdadeira possibilidade do exercício da cidadania participativa nas correções das disfunções existentes nas tarefas da proteção ambiental como bem pertencente à coletividade.

Trata-se, de fato, da abertura de uma via de mão dupla na proteção ambiental, onde o cidadão pode passar de mero beneficiário e destinatário da função ambiental exercida pelo Estado para ocupar uma posição positiva, podendo intervir nesta, exercendo sua responsabilidade social compartilhada, conforme preceitua o artigo 225 da Constituição da República Federativa do Brasil, com legitimidade inconteste, para reclamar direito coletivo, sem ter que invocar e demonstrar interesse pessoal no ato lesivo ao meio ambiente.

O direito do cidadão, a título individual, de acesso à justiça jurisdicional da proteção ambiental faz surgir a figura do direito subjetivo ao meio ambiente, ecologicamente equilibrado, que não é incompatível com a autonomia do bem ambiental. Não se deve esquecer de que o bem ambiental é de evidente relevância para a coletividade e caracterizado, como bem jurídico próprio e autônomo, tutelado em si e por si mesmo.

A proteção jurídica subjetiva do ambiente fica clara a partir do momento em que a Constituição da República Federativa do Brasil reconhece o direito fundamental ao meio ambiente extensivo a todos os brasileiros. Neste perfil entende-se que a tutela, via ação popular ambiental é um direito subjetivo fundamental de caráter difuso da coletividade e acionável individualmente pelos cidadãos e, por isso, está  inserido dentro da categoria de dano ambiental individual.

Existe  uma  diferença primordial da tutela jurisdicional subjetiva, via ação popular, das demais de índole individualista. Esta diferença  está no fato de que esta última funda-se em um interesse próprio e, no caso de ressarcimento de lesões, destinam-se ao indivíduo diretamente, de forma exclusiva e pessoal. No entanto, no primeiro caso, apesar de ser identificável com um interesse individual de toda coletividade,  a tutela destina-se à proteção de um bem jurídico de dimensão coletiva ou difuso e o ressarcimento não se faz em prol indivíduo, mas, sim, indiretamente, em favor da coletividade, por se tratar de um bem indivisível e de conotação social.

Trata-se, de fato, de um direito fundamental na sua dupla natureza, posto que são, de um lado, direitos subjetivos e, por outro, constituem elementos fundamentais de ordem objetiva da comunidade.

E como conseqüência, o legislador constitucionalista de 1988, aquinhoou  os brasileiros em geral, e os estrangeiros residentes no pais, com um instrumento processual de grande alcance para o exercício e o fortalecimento da cidadania.

3.2 – Os destinatários da norma ambiental

Os destinatário da norma ambiental, são os brasileiros e os estrangeiros residentes no país, nem qualquer distinção ou restrição, conforme se infere do texto constitucional vigente. 

É no artigo 225, da Carta Magna, que encontramos de forma clara, os destinatários dos bens ambientais e consequentemente, da norma ambiental, ao definir que: 

“(…) todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (…)”. 

A partir da colocação do meio ambiente, como essencial à sadia qualidade de vida, significou dizer que, sem meio ambiente equilibrado, não haverá vida com qualidade, vida digna, o que parece-nos  absolutamente verdadeiro. 

Mas não parou aí o legislador constituinte. Ao mesmo tempo em  que definiu o meio ambiente como essencial, atribuiu ao Poder Público e à coletividade, o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. 

A destinação da norma ambiental  fica clara, e pode ser constatada a partir da atribuição de um  direito/dever,  ao cidadão, ensejando que este,  no plano do direito individual, possa agir em favor da proteção do meio ambiente, como um direito difuso e coletivo, em  co-responsabilidade, com o Estado, para conservá-lo e preservá-lo inclusive para as gerações futuras.

Aliás, foi sábia em nosso entendimento, a orientação  legislativa, de colocar especificamente ao dispor dos cidadãos, individualmente, a possibilidade de demandar direito difuso, em prol da coletividade, pois o meio ambiente transcende as fronteiras do direito individual, para se irradiar como  um direito coletivo, essencial, um verdadeiro macrodireito, que não pode ser classificado como bem público, nem como bem privado (Código Civil, art. 98). 

Trata-se,  de direito difuso,  o que significa dizer, o meio ambiente não é especificamente,  propriedade de ninguém:   pertence a cada um e, ao mesmo tempo, pertence a todos, não havendo  como identificar o seu titular,  e considerando que seu objeto é insuscetível de divisão. Cite-se, como  exemplos, o ar, as florestas, a fauna, as águas pluviais, que são bens ambientais de uso comum do povo, e sem os quais, não há que se falar em vida digna.

3.3 –  A Cidadania plena  pode admitir  restrição de direitos? 

Este é o desafio que ousamos enfrentar no presente trabalho.  Ao nosso ver, a  cidadania, tal como está posta na Constituição Federal vigente, para ser exercida em toda sua plenitude, não pode sofrer qualquer restrição no exercício de seus direitos individuais assegurados constitucionalmente, sejam eles direitos civis, políticos ou sociais.

A responsabilidade da  vida em sociedade,  deve ser compartilhada por todas as pessoas que a compõe, independentemente da estratificação social a quem pertençam, o que importa dizer, independente de idade, raça, credo religioso, matiz política, posição econômica, etc.

A resposta à pergunta proposta, exige porém, uma interpretação sistemática do texto constitucional, desde seus fundamentos, até os direitos individuais, sociais, e os bens ambientais  assegurados, como meios de garantia `para todas as pessoas, de um bem maior, a vida, tutelada de forma inequívoca na Constituição Federal de 1988, e de plena vigência.

O legislador constituinte de 1988, ao promulgar a Constituição Federal, em prol de um Estado de Democrático e de Direito, o fez para assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça, como valores supremos de uma sociedade fraterna.

Portanto, se são valores supremos, podemos entender, que são valores absolutos, e como tal, indispensáveis, fundamentais, e a perseguição na consecução desses valores, está plenamente assegurada no próprio preâmbulo do texto constitucional vigente.

A seguir, a Constituição Federal, no art. 1º, incisos II e III,  assegura como fundamentos, e sem qualquer distinção aos destinatários da norm constitucional,  a cidadania e a dignidade da pessoa humana.

O artigo 3º, ao descrever os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil,  estabelece: 

“I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; 

                            (…) 

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. 

                            (…)”  (grifamos)  

Pelo texto, os objetivos fundamentais da República são dirigidos  a todos, sem qualquer preconceito, inclusive de idade ou outras quaisquer formas de discriminação, o que depreende, que a  defesa  de tais  objetivos, está  de forma irrestrita, ao alcance de todos os detentores de direitos, e não apenas para  parte deles. 

O artigo 5º, caput,  assevera  que: 

“Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”. 

Está garantida, portanto, à todos, a igualdade perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, o que importa afirmar, sem restrições de quaisquer direitos. A única delimitação feita, a respeito da destinação da norma constitucional,  à rigor, e até por  obviedade, é que  ela se dirige  aos brasileiros de forma geral, e aos estrangeiros residente no País, pois fora dos limites territoriais do Brasil, as  normas jurídicas, devem atender  os princípios de direito internacional que regem a relação entre os povos. 

No extenso rol de direitos e garantias  do artigo 5º, destacamos alguns que são chaves importantes para o conceito de cidadania plena que concebemos, tais como: 

“I – homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição; 

É garantida, portanto, a isonomia entre homens e mulheres, para assegurar o acesso aos direitos em geral  garantidos à nível constitucional, inclusive a preservação do meio ambiente equilibrado. 

XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

 

a) O direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. 

Pela aludido dispositivo, todos, portanto, sem qualquer distinção,  tem direito de petição em defesa de direitos, em face de ilegalidades, contra os agentes públicos, como é o caso específico do cabimento da ação popular ambiental, para defesa dos bens ambientais.

XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. 

Essa é uma garantia constitucional da maior importância, e que assegura a todos os cidadãos, o direito debater às portas do Poder Judiciário para reclamar qualquer lesão de direito, incluindo-se aqui, o meio ambiente;

LXXIII – qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente, e ao patrimônio histórico e cultural […]. (grifamos)  

Por este inciso, o constituinte elevou a ação popular ao nível de preceito constitucional, praticamente derrogando as disposições contrárias que estão dispostas na Lei nº 4.717/65, e que reconhecia como  cidadão, apenas os que estava habilitado ao exercício dos direitos políticos, entendo-se apenas os eleitores.

Parece-nos que tal dispositivo não foi recepcionado pela Constituição de 1988, restando  pois  derrogado e sem eficácia jurídica.

LXXVII – são gratuitas […] e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício a cidadania.

 

§ 1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.

 

§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em quer a República do Brasil seja parte. 

Este inciso e seus parágrafos, é primordial para o entendimento do novo conceito de cidadania contemplado pelo constituinte, pois: 

Primeiro,  assegura a gratuidade de todos os atos necessários ao exercício da cidadania, incluindo-se o direito ao meio ambiente;   

Segundo, determina que os novos direitos e garantias estabelecidas no texto constitucional, passaram a ter eficácia imediata, com a promulgação da Constituição, e nesse passo, o meio ambiente passou a ser um direito difuso, de uso comum do povo; 

Terceiro, garantiu a todos os contemplados da norma constitucional brasileira, outros direitos assegurados no plano internacional, referendados por tratados  dos quais o Brasil é signatário, com destaque para os que determinam a conservação do meio ambiente, como um bem da humanidade. 

Ao tratar dos direitos sociais, o artigo 6º  assegura a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados “na forma desta Constituição”, o que significa dizer que tais direitos são destinados  aos brasileiros e aos estrangeiros residentes  no  País, sem quaisquer distinção, preconceito ou discriminação.     

Ao tratar da Ordem Econômica e Financeira, no artigo 170 da Constituição vigente, o legislador constituinte  determinou, in verbis: 

“A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: 

                            (…) 

V – defesa do consumidor;

 

VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; 

                            VII – redução das desigualdades regionais e sociais; 

(…)”. (grifamos) 

Mais uma vez o legislador constituinte reafirmou que a ordem econômica e financeira, tem o fim de assegurar a todos existência digna, relacionando, dentre outros, dois princípios que destacamos como vitais para o alcance da plena cidadania, quais sejam, a defesa do consumidor e a defesa do meio ambiente. 

A seguir, ao tratar da política urbana, no artigo 182, a Constituição Federal vigente, prevê:

“A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.” 

É nas cidades que vivem mais de 80% da população brasileira, e a organização e o desenvolvimento do espaço urbano, é vital para uma vida digna. No mais, a Carta Magna garante o bem-estar de todos os habitantes das cidades  sem objeções de raça, idade, nacionalidade, etc., sendo mais uma razão para se afirmar que o exercício da cidadania, não admite restrições de qualquer natureza. 

Por fim, o artigo 225, analisado minuciosamente nos capítulos antecedentes, garante que: 

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida (…)”. (grifamos) 

Mais uma vez o legislador  garantiu um direito primordial à vida humana  – o meio ambiente – à todos, sem quaisquer restrição ou discriminação. 

Portanto, cidadania plena, se constrói com a participação efetiva e consciente das pessoas, não só através dos partidos políticos, mas em associações de classe, comunidades de bairro, ou mesmo no nível individual, em ações e interferências que  se refletem na comunidade em que tais pessoas vivem e interagem, ou de forma global, na própria sociedade.       

Na hipótese dos direitos fundamentais, garantidores da sadia qualidade de vida às pessoas, serem desrespeitados, cabe, em nosso entender, a defesa de tais direitos por qualquer um do povo, sem qualquer discriminação ou restrição. 

Somente dessa forma, estaremos dando irrestrita  efetividade aos preceitos constitucionais que garantem plena cidadania e dignidade humana a todas as pessoas, brasileiras ou não, desde que residentes no País, sem considerar-lhes a raça, origem, idade, sexo, condição econômica, nível cultural, credo religioso ou  ideologia política,   a qual pertençam. 

Assim, à luz do que dispõe a Carta Magna vigente, entendemos que o exercício da plena cidadania, não admite restrição de direitos.

3.4 –  A legitimidade ativa na ação popular ambiental, em face do “novo conceito de cidadão”

Uma questão de grande relevância, face à autorização constitucional, da ação popular ambiental, é quanto a legitimidade ativa para propositura da ação.

E do que decorre essa discussão? Para melhor posicionamento, é importante que se faça uma breve análise da ação popular concebida pela Lei 4.717/65, para o fim de proteger a coisa pública.

Esta atribui legitimidade ativa, conforme disposição de seu artigo 1º, para “qualquer cidadão”, estabelecendo no § 3º, “que aprova para ingresso em juízo, será feita com o título de eleitor, ou com documento que a ele corresponda”.

Reportando-nos ao tempo da referida lei, ano de 1.965, temos que pela Constituição Federal então vigente, promulgada em 1946, era considerado cidadão, o eleitor regularmente inscrito, com mais de 18 anos de idade.

Igual disposição prevaleceu na Constituição Federal subseqüente,  outorgada pelo regime militar em  1.967, e na Emenda Constitucional nº 01/1969, que preservaram a condição de cidadão, para os eleitores, entendendo-se estes, os maiores de 18 anos,  que era a idade mínima para o alistamento eleitoral. 

A partir da Constituição Federal de promulgada em 08 de outubro de 1988, o conceito de cidadania passou a ser rediscutido, em razão dos novos fundamentos constitucionais, da cidadania e da dignidade  da pessoa humana.

Para a consecução desses fundamentos basilares, a Constituição assegurou  direitos individuais, civis e políticos, no artigo 5º; direitos sociais garantidores do Piso Vital Mínimo, constituídos do direito à educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, entre outros, no artigo 6º;  pelo artigo 225, assegurou  direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, garantindo bens ambientais representados pelo meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente do trabalho e cultural, extensivo a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, sem qualquer restrição, preconceito ou discriminação.

O meio ambiente ecologicamente equilibrado, foi  guindado a um direito constitucional, “de bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade  de vida”.  Em suma, a Carta Magna, passou  tutelar a vida em todas as suas formas, em sua dimensão máxima, garantindo cinco causas de pedir essenciais à sadia qualidade de vida, quais sejam: o patrimônio genético, o patrimônio cultural, a vida na cidade, a saúde e os recursos naturais, sem os quais, não se pode falar em dignidade humana.

Foi estimulada a participação popular, através de vários instrumentos criados pelo legislador constitucional,  tendo como exemplos,  o mandado de injunção, a elaboração de leis por iniciativa do povo, além da ação popular  ambiental, conforme a previsão contida no artigo 5º, inc. LXXIII.  O direito do voto, foi ampliado, contemplando os  analfabetos e os menores, a partir dos dezesseis anos. 

Parece-nos que a partir de então, um novo conceito de cidadão, emergiu da Carta Magna de 1988.

A doutrina, em sua maioria,   se mostra ainda tendente a aceitar a legitimidade ativa na ação popular constitucional, tal qual, a concebida na Lei nº 4.717/65, ou seja, aos cidadãos, considerados este, apenas os eleitores.

Assim é o entendimento de Edis Milaré:[15]

“O direito de propor ação popular é deferido apenas àquele que ostente a condição de cidadão, ou seja, ao eleitor, que participa dos destinos políticos da Nação.

Wilson de Souza Campos Batalha[16], diz que:

‘A ação popular é ação de conhecimento, que não compete a quisque de populo, nacionais ou estrangeiros residentes mo País, mas exclusivamente “aos cidadãos”, natos ou naturalizados, detentores de direitos políticos” .

No mesmo passo,  segue Rodolfo de Camargo Mancuso[17]:

“Na ação popular ‘a situação legitimante’ é a constante no art. 5º, LXXIII da CF e nos arts. 1º e 4º da Lei 4.717/65, ou seja, a atribuição, a qualquer cidadão, do direito a uma gestão eficiente e proba da coisa pública (patrimônio público, mio ambiente, moralidade administrativa) Sendo assim, tal ‘situação legitimante’ deve passar, logicamente, pelo exame do conceito de “cidadão”. […] Todavia, somente essa condição de ‘brasileiro’ não basta para conferir legitimidade ativa na ação popular, porque os tetos exigem ainda o implemento da condição de eleitor, a saber: a prova de estar o brasileiro no gozo dos direitos políticos (direito de voto, que a Constituição Federal atribui, obrigatoriamente, ‘para os maiores de 18 anos” e, facultativamente, para os analfabetos, os maiores de setenta anos, os maiores de dezesseis e maiores de 18 anos’), vedado tal direito aos estrangeiros (art. 14, § 1º, incisos e alíneas e § 2º).”

Para José Afonso da Silva[18]

“(…) a cidadania se adquire com a obtenção da qualidade de eleitor, que documentalmente se manifesta na posse do título de eleitor válido. O eleitor é cidadão, é titular da cidadania, embora nem sempre possa exercer todos os direitos políticos.

Na mesma posição doutrinária, se somam, entre outros,    Hely Lopes Meirelles, Toshio Mukai, Michel Temer,   Pinto Ferreira[19].  Este último assim entende:

“(…) A legitimação ativa recai, por conseguinte, em qualquer cidadão. O conceito de cidadão é um conceito restrito, devendo discriminar-se, assim, as duas condições, a condição de cidadão e a condição de nacional. São, destarte, duas coisas diferentes, a saber: a nacionalidade e a cidadania. A nacionalidade vincula a pessoa à nação; a cidadania é o vinculo que associa o indivíduo ao Estado, atribuindo-lhe o direito de sufrágio ou o gozo dos direitos políticos. O nacional é o brasileiro, que pode ser o brasileiro naturalizado, conforme a nacionalidade, seja de origem ou derivada. O cidadão é o brasileiro que tem a fruição legal dos direitos políticos”.

Pela interpretação sistemática da Constituição Federal de 1988, tendo como ponto de partida seus fundamentos basilares – a cidadania e da dignidade humana – e ainda, da atribuição do meio ambiente como um bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida das pessoas, entendemos que a ação popular ambiental, criada no artigo 5º, inciso XLLIII,  não tem como legitimados ativos, apenas os  cidadãos titulares de direitos políticos, nos moldes da Lei 4.717/65, disposição infraconstitucional, que ao nosso ver, restou derrogada, para o fim de legitimação na nova ação popular ambiental.

É importante ainda se analisar a co-participação da coletividade junto ao Poder Público,  com a imposição constitucional de um dever de defender a preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, para as presentes e futuras gerações.

Ora, se é um direito-dever, o exercício ativo de ambos, no tocante ao meio ambiente, não deve  sofrer qualquer espécie de limitação para seu gozo e exercício, uma vez que a Constituição Federal não fez qualquer reparo, aos destinatários da norma, de ser eleitor ou não, ser  brasileiro ou não.

Nessa direção é a posição do Prof. Celso Antonio Pacheco Fiorillo[20] um dos pioneiros na tese revisional do conceito de cidadania, a partir da Carta Constitucional de 1988, que entende inaplicável a legitimidade ativa explicitada nos arts. 1 e 3º da Lei 4.717/65, para a ação popular ambiental, e argumenta  que:

“Todavia, aludida relação em sede de ação popular ambiental não é acertada, porquanto estaria restringindo o conceito de cidadão à idéia ou conotação política, ou seja, somente o indivíduo quite com as suas obrigações eleitorais poderia utilizar-se da ação popular. Dessa foram, em sendo de todos os bens ambientais, nada mais lógico que não só o eleitor quite com a Justiça Eleitoral, mas todos os brasileiros e estrangeiros, residentes no País possam ser rotulados cidadãos para fins de propositura da ação popular ambiental”.

Essa posição embrionária e pioneira assumida pelo Prof. Celso Antonio Pacheco Fiorillo,  discutida exaustivamente ao longo das aulas ministradas,  motivou o presente trabalho, convicto de que um “novo conceito de cidadão” exsurgiu da Carta Magna de 1988, não limitado apenas, de forma discriminatória,  ao detentor do direito do voto.

A conceituação de cidadão de José Sergio Monte Alegre[21] é elucidativa para a construção  do conceito de cidadão ora defendida:

“(…) a palavra cidadão, na linguagem constitucional, não é sempre equivalente perfeito de eleitor. Prova de que não se acha no art. 64 do ADCT, pois do contrário somente o eleitor teria direito a receber um exemplar da Constituição Federal, isso apesar de todos os brasileiros estarem igualmente sujeitos às suas disposições! Porém, não só ali.  No n. V, do § do art. 58, há também prova de que não existe relação necessária entre cidadão e eleitor, porquanto se houvesse, as Comissões da Câmara e do Senado, ou as do Congresso Nacional, não poderiam solicitar depoimentos a não ser de autoridades e eleitores! E mais: a insistir-se na idéia de equivalência, apenas o partido político, a associação, o sindicato ou o eleitor poderiam representar ao Tribunal de Contas contra irregularidades ou ilegalidades, enquanto que qualquer pessoa poderia dirigir às comissões parlamentares, do Congresso, da Câmara e do Senado, petições, reclamações, representações ou queixas contra atos das autoridades ou entidades públicas, quaisquer que sejam, o que seria rematada estultice, dessa de fazer corar um frade de pedra! Daí se segue que, se a um mesmo vocábulo o texto atribui significados descoincidentes, o acertado é dar-lhes, em cada caso, o sentido mais ajustado à finalidade do sistema inteiro, porque é de sistema que se trata…”.

A mesma posição começa a ganhar corpo, e se difundir em trabalhos monográficos e artigos, dos quais destacamos Pierre Souto Maior Coutinho de Amorim[22], Juiz de Direito do Tribunal de Justiça do  Estado de Pernambuco, que defende a amplitude do conceito de cidadão, ao escrever:

“Muito se tem discutido sobre a limitação ao exercício dos direitos individuais. Dentro desse contexto, cabe indagar: válido é o § 3º do artigo 1º da lei nº 4.717/65, que exige título de eleitor como requisito para ajuizamento da ação popular?

[…] Hodierarnamente, reconhece-se a distinção entre os conceitos de cidadania e nacionalidade, sendo a nacionalidade considerada vínculo ao território de um estado e a cidadania referindo-se à participação efetiva do indivíduo na vida social e na vida do Estado(…)”.

No referido artigo, o Dr. Pierre Souto Maior estabelece uma diferença entre conceito de cidadania em sentido amplo e sentido restrito, sendo o primeiro, referente a participação do cidadão nas atividades próprias do exercício de direitos individuais, tendo tal preceito fundamentando no artigo 1º da Constituição federal, enquanto que, em sentido estrito, aí sim, trata da condição de ser eleitor, votar e ser votado.

No dizer do  aludido magistrado, Dr. Pierre Souto Maior Coutinho de Amorim,

“(…) para praticar atos de exercício da cidadania e, portanto, ser considerado cidadão, não é necessário estar no gozo dos direitos políticos, pois, do contrário, poder-se-ia pensar que os condenados criminalmente não podem peticionar em defesa de seus direitos individuais ou requerer informações à órgão público. Já quanto ao último dispositivo mencionado, há uma melhor distinção quanto aos conceitos de cidadania e direitos políticos, quando afirma que não será objeto de delegação ao Presidente da República a elaboração da legislação pertinente à nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais.

Ressalte-s, outrossim, a condição do analfabeto que se abstém do alistamento eleitoral. Não dispõe, portanto, de título de eleitor. Impedido estaria  de praticar os atos supracitados?  Deixaria de ser cidadão?  Evidente que não, o que reafirma a amplitude do conceito de cidadão.

Dessa forma, data vênia, ao contrário do que José Afonso da Silva prega […], errônea é a afirmação simplória de que cidadão é quem pode votar e ser votado, ou que se adquire a condição de cidadão com o alistamento eleitoral.”

Ao fazer a análise do conceito de cidadania incutido na Lei 4.717/65, enfatiza que a exigência da prova de eleitor, feita com a apresentação de título de eleitor exigido na lei infraconstitucional, tinha apoio na Constituição federal então vigente, a Carta de 1946, que não tinha como princípio fundamental a cidadania, tal como concebido na Carta Magna de 1988, não vislumbrando-se naquela Constituição um comprometimento formal e cabal do Estado,  em estimular ações em favor do fortalecimento da cidadania plena,  uma vez  que era pueril, a noção de cidadania em sentido amplo e em sentido estrito, estabelecendo-se tal diferença, pela primeira vez na Constituição de 1967 e na Emenda Constitucional  nº 01/69.

Arremata assim o Dr. Pierre Souto Maior, posicionando-se em favor do “novo conceito de cidadão”  nascido com a Constituição de 1988:

“(…) o artigo 5º, inciso LXXIII, sendo direito individual garantido pela Constituição da República, deve ser interpretado o mais amplamente  possível.

O Estado brasileiro assumiu compromisso de estimular o exercício da cidadania em seu grau máximo. Verdadeiro fundamento de nossa Constituição, a cidadania não pode ter suas formas de exercício restringidas por uma interpretação que relega a um segundo plano uma diretriz básica do sistema constitucional brasileiro.

De todo o exposto, a legitimidade para propor ação popular não deve  ser restrita a quem vota ou é votado, pois não se trata de direito político, mas direito fundamental do cidadão que, mesmo condenado criminalmente, ou analfabeto, contribui para a formação da riqueza nacional. Repita-se que não se pode partir de uma lei ordinária, que há muito necessita de reformulação, para contrariar a Constituição da República que, como já se disse, produziu um Estado comprometido, fundamentalmente, com o exercício da cidadania. O § 3º do artigo 1º da lei nº 4.717/65 não foi recepcionado pela atual Constituição. Dessa maneira, a legitimidade para ajuizar ação popular deve ser franqueada a todos os cidadãos. […] Solução esta que se coaduna com a interpretação teleológica e sistemática da Constituição da República e afirma a condição de cidadão do analfabeto e do condenado  criminalmente”.

Em consonância com  a conceituação moderna de cidadania, formulada a partir da interpretação sistemática da Constituição Federal de 1988, de plena vigência, a partir de seus fundamentos em cidadania e dignidade humana, esposamos o entendimento que a legitimidade ativa na ação popular ambiental, se estende a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, sem quaisquer preconceito ou discriminação, destinatários do direito ambiental, como um bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida,  consagrado no artigo 225, da Carta Magna, a quem o legislador constituinte atribuiu inclusive, co-responsabilidade com o Estado com o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

4. Conclusão

Foi instigante a pesquisa para formulação do conceito de cidadão, como legitimado ativo na ação popular ambiental,  criada pelo legislador constituinte, a partir do artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal de 1988. 

Tal conceito foi formulado após uma visão histórica do conceito de cidadania, construído no Brasil, desde a  Proclamação da Independência, em 1822, começando a nível constitucional,  pela Constituição Imperial de 1824, passando pelas Constituições subseqüentes até os dias atuais. 

Marchas e contramarchas sofreu a conceituação da cidadania, tornando-se mais abrangente nas Constituições promulgadas em momentos históricos de períodos democráticos, tais como em 1946 e 1988, quando os direitos civis, políticos e sociais foram mais exaltados, e foram criadas condições favoráveis à uma maior participação das pessoas, na vida política nacional. Importante se dizer, que cidadania importa em participação na vida política e social da sociedade, e esta somente se torna possível nos Regimes Democráticos. 

No fortalecimento da cidadania, e na reformulação de seu conceito clássico, reproduzido ao longo da história constitucional do Brasil,  de que é  cidadão é apenas aquele que detêm direitos políticos, pode  votar e ser votado,  vimos a promulgação da Constituição Federal de 1988, erigida em pleno Estado Democrático de Direito, e que estabeleceu como fundamentos, em seu artigo 1º, incisos II e III, a cidadania e a dignidade humana. 

A partir de então, entendemos que foi formulada  uma nova concepção da cidadania,  ao garantir a todos os brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, sem restrições, direitos individuais em profusão (artigo 5º), direitos sociais (artigo 6º) garantidores do Piso Vital Mínimo (educação, saúde, moradia, trabalho, assistência previdenciária, lazer, dentre outros), existência digna, conforme os ditames da justiça social, resguardando  princípios assecuratórios de defesa do consumidor e defesa do meio ambiente (artigo 170, incisos V e VI).  

A Constituição garantiu ainda o ordenamento do pleno de desenvolvimento das funções sociais da cidade, onde vivem mais de 4/5 da população brasileira, como a garantia do bem-estar de seus habitantes (artigo 182), bem como  assegurou,  que todos  têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerando o bem ambiental, um bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida das pessoas (artigo 225). 

Para manutenção dos bens ambientais, essenciais à vida humana, sem  os quais não há como se falar em dignidade humana, o pressuposto maior assegurado no artigo 1º, inciso III, do texto constitucional, a legislador constituinte atribuiu aos destinatários da norma ambiental, em co-responsabilidade com o Estado, o dever de defendê-lo e preservá-lo (o meio ambiente), para as presentes e futuras gerações. 

A partir daí,  construímos o conceito do “novo cidadão” idealizado na lei maior, que bipartiu o conceito estabelecido pela Lei 4.717/65, e que considera cidadão apenas quem detêm direitos políticos, pode votar e ser votado. 

Idealizamos esse novo conceito a partir da concepção de que existe uma divisão no conceito de cidadania, em sentido amplo e sentido estrito, agasalhado na envelhecida Lei 4.717/65. 

O conceito de cidadão construído na Constituição federal de 1988, têm sentido amplo,  e significa a participação efetiva, sem restrições de qualquer natureza, dos interessados na preservação dos bens ambientais tutelados, não tendo sido recepcionada pela carta constitucional, a regra restritiva  contida nos artigos 1º e 3º da Lei 4.717/65. 

Assim,  no tocante à ação popular ambiental, restaram legitimados,  a partir da promulgação da Constituição Federal vigente  (08 de outubro de 1988),  todos os brasileiros e estrangeiros residentes no pais, independente de sexo, condição econômica, idade, nível cultura, credo religioso,  inscrição partidária ou atuação política,  para figurarem no pólo ativo de tais ações, como forma, inclusive, de dar efetividade ao mandamento constitucional  contido no artigo 225, que atribui como dever da coletividade, a preservação e conservação do meio ambiente, para as presentes e futuras gerações. 

Assim, concluindo, temos que: 

Primeiro: se todos são iguais perante a Constituição Federal, sem distinção e discriminação de qualquer natureza; 

Segundo: se os bens ambientais, indispensáveis à preservação da vida humana com qualidade e dignidade, são disponibilizados à todos os brasileiros e estrangeiros residentes no País; 

Terceiro: se todos  têm o dever de preservar e conservar tais bens ambientais; 

Quarto: se o meio idôneo disponibilizado aos cidadãos, para defender o bem difuso ambiental, e que se constitui em patrimônio de toda a coletividade nacional, é a ação popular ambiental, não vemos como atribuir apenas à parcela votante da população brasileira, a legitimidade ativa  para propositura de tal ação. 

Pelos ditames estabelecidos na Constituição federal de 1988, e em decorrência do conceito de cidadão  que emergiu a partir de então,  concluímos que  todas as pessoas destinatárias  da norma ambiental, são legitimados ativos para a ação popular ambiental.

NOTAS

[1] Direito Ambiental Brasileiro, p. 332

[2] RT 156/160, Apud  Rodolfo de Camargo Mancuso.  Ação Popular, p. 261.

[3] Ação popular mandatória, p. 90

[4] Ação popular constitucional, p. 242-243

[5] RT 214/146, apud Rodolfo de Camargo Mancuso, Ação Popular, p. 262

[6] Da ação popular constitucional, Ajuris, 1985, Apud  Rodolfo de Camargo Mancuso, Ob. Cit., p. 262

[7] Do pedido no proceso civil, p. 97

[8] Ob. Cit.,  p. 332

[9] O meio ambiente e ação popular, São Paulo, Saraiva, 2000

[10] Apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo, Controle Jurisdicional dos atos do Estado, vol. 1, 5ª edição, Ação Popular, São Paulo, Ed. RT, pág. 70.

[11]  A ação popular do direito brasileiro como instrumento de tutela jurisdicional dos chamados interesses difusos, in Temas de direito processual, São Paulo, Saraiva, 1977.

[12] CF, art. 5º, LXXII

[13] Curso de direito constitucional positivo, 19ª ed., São Paulo, Malheiros, 2001, p. 466.

[14] Ob. Cit.,  p. 334.

[15] Direito do ambiente, p.  459

[16] Direito Processual das Coletividades e dos Grupos, p. 280

[17] Ob. Cit., p. 153-154

[18] Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 332

[19] Apud  Rodolfo de Camargo Mancuso, Ob. Cit., p.  155

[20] Direito Ambiental Brasileiro, p.

[21] Apud Celso Antonio Fiorillo Pacheco, Ob. Cit., p. 336-337

[22] Cidadania e ação popular. Disponível em: http://www.uj.com.br/publicacoes/doutrinas/defaul.asp?action=doutrina&iddoutrina=2282Acesso em: 20/12/2005

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REFERÊNCIA BIOGRÁFICA

CLOVIS BRASIL PEREIRA:  Advogado, com escritório na cidade de Guarulhos (SP); Especialista em Processo Civil; Licenciado em Estudos Sociais, História e Geografia. É Mestre em Direito (área de concentração: direitos difusos e coletivos). Professor convidado do Curso de Pós Graduação em Direito Civil e Processual Civil do Curso Êxito, de S. J. dos Campos (SP): Professor convidado da Pós Graduação em Processo Civil na Universidade Guarulhos;   Professor Universitário;  ministra cursos na ESA- Escola Superior da Advocacia, no Estado de São Paulo,  Cursos Práticos de Atualização Profissional e  Palestras sobre temas atuais; é membro da Comissão do Advogado-Professor da OAB-SP; membro da Comissão de Ensino Jurídico da OAB-Guarulhos; é colaborador com artigos publicados nos vários sites e revistas jurídicas. É coordenador e editor do site jurídico www.prolegis.com.br.  

Contato:   prof.clovis@prolegis.com.br

 


 

 

 



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